关于行政承诺性质的几点思考(2)

      （二）行政承诺行为性质分析 

　　依上文对行政行为的定位，行政承诺就属于行政行为，是一种新型的行政活动方式，在行政法上具有独立价值。之所以称其为行政承诺，目的就是为了突出其独有的特征，因此如果某一行为以承诺形式作出，实质上归属其他行政活动方式时，我们就没有必要再称其为行政承诺了，避免用实践来裁剪理论；相应的，若行政承诺以其他行为方式作出，如以规范性文件形式针对不特定相对人做出的承诺，也不应因该形式丧失行政承诺的行为性质。
首先，行政承诺是由行政主体作出的，为经授权或依法委托的私人或其他组织体作出的承诺不属此类范畴。其次，行政承诺是行政主体运用行政权的结果。实践中大多数承诺都是行政机关为完成行政任务作出的，行政权的运用并不总意味着强制性和高权性。从行政学角度讲，行政机关要履行职责，须被赋予相应的行政职权作为履行职责的一种手段，行政承诺就是运用此种手段的一种行政行为方式。再次，行政承诺产生的法律效果表现在为行政主体设定公法上的义务，即将来为或不为某种行为的义务，对行政主体构成法律上的约束力。最后，行政承诺是一种意思表示行为，进一步讲上述法律效果的产生正是基于行政主体为特定承诺的意思表示。“意思”又分为“效果意思”和“表示意思”，前者指行为人预期的法律效果，后者则指依特定形式的表示行为推定的旨在将效果意思传达出来的意思。因此，行政承诺总要以一定形式表现出来，或书面的，或口头的。比如德国《联邦行政程序法》规定保证须以书面方式作出；其他承诺，学界认为适用普通行政法的传统原则，即口头承诺是允许的，只是会导致举证困难。
此外，行政承诺还具有单方性——仅行政主体为承诺的单方意思表示就产生法律效果；以及授益性，对于行政主体而言也可以说是自我加压性。所以，行政承诺是指行政主体为实现行政目的，运用行政职权针对特定人或不特定人以一定方式为自己设定公法上的义务，承诺将来为或不为某种行为的单方行政法律行为。
至于行政主体超越职权为承诺行为或作出不切实际的承诺之类的瑕疵承诺，则涉及到承诺的合法性问题，而非是否构成行政承诺的问题。上述瑕疵承诺效力如何，是否适用通常所探讨的行政行为的法律效力规则？都需进一步明确，本文在此不赘。
[注释]
①如海口市龙华区城西再就业一条街是城西镇政府为解决下岗工人再就业问题而兴建的一条街，政府先后投入了15万元，打算安排108户下岗工人再就业。尽管此前镇政府就清楚前几年海口市规划局已规划要在这里修建一条30米宽的街道，不过根据他们的估计，这条新街在一年内不可能动工，因此动员铺面老板投资兴建铺面经营。并承诺一年不拆迁。谁知道5月份镇里就接到有关部门的通知，新街将在近期内动工修建，为此镇政府让铺面老板尽快拆迁。这时开张经营还不到一个月，下岗工人已经向有关方面缴纳了押金，并装修了铺面。见2004年6月3日题为《镇政府承诺成空话 商铺才开张又拆迁》的报道，载于《海南新闻网》.网址：http：//hnrb.hinews.cn/php/20040603/6277.php.
②之所以要考虑行政承诺与行政行为的关系，首先因为行政承诺并非已广受实务和学说讨论、重视和熟悉的行政行为；其次，行政行为是传统的行政法的基本概念，是行政活动方式类型化的基石，也是行政主体完成其广泛行政任务的手段。通过行政行为，行政主体可以行使法定职权，对行政相对人发布命令或者禁令、发放许可、给予担保或者驳回、形成法律关系或者作出具有法律约束力的确认。同时传统的行政诉讼是为解决权力支配关系的行政行为而设计，行政行为与行政诉讼的对象相对应。因而似乎不解决行政承诺与行政行为的关系问题，行政承诺在行政法上便无以归类，更无从救济，从而最终怀疑行政承诺在行政法上存在的独立价值。参见叶建明：《行政承诺研究》，中国政法大学硕士学位论文，第16页；陶杨：《行政承诺制度研究》，武汉大学硕士学位论文，第9页.来源于http：//www.edu.cnki.net/.
③Eberhard Schmidt-Assmann等著，UlrichBbattis编选：《德国行政法读本》，于安等译，高等教育出版社2006年版，第180页.
④同上，第196页.
⑤[德]汉斯·J .沃尔夫 奥托·巴霍夫 罗尔夫·施托贝尔著：《行政法》（第2卷），高家伟译，商务印书馆2000年版，第143-147页.
⑥黄异：《行政法总论》，三民书局， 1992 年版，第98页.
⑦参见王军编：《美国合同法判例选评》，中国政法大学出版社1999年版，第30页，转引自杨解君：《行政法的义务、责任之理念与制度创新——契约理念的融入》，载《法商研究》2006年第3期，第60-67页.
⑧参见李玉敏、陈志力、蔡靖：《行政承诺案件的性质及审理对象》，载《法律适用》2003年总213期.
⑨参见张基奎：《行政承诺的法理学分析》，载《中国矿业大学学报〈社会科学版〉》2005年第2期.
⑩参见宁清华：《论行政承诺及其法律救济》，载《广西社会科学》2004年第6期.
参见杨解君：《行政法上的义务责任体系及其阐释》，载《政法论坛》2005年第5期.
参见叶建明：《行政承诺研究》，中国政法大学硕士学位论文。来源于http：//www.edu.cnki.net/.
参见金伟峰：《无效行政行为》，法律出版社2005年版，第14页.
参见张树义主编：《行政法》，北京大学出版社2005年版，第127页.
参见叶必丰著：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第99页.
朱庆育：《意思表示与法律行为》，载《比较法研究》2004年第1期，第17页.
需说明一点，现行政法理论对具体行政行为和抽象行政行为的划分多有微词，笔者也认为不应束缚于两种行为形式的划分，因为实务中存有许多行政活动既可以具体行政行为方式作出，又可能以抽象规范性文件形式作出，行政承诺即属此类.
Maurer著：《行政法学总论》，高家伟译，元照出版有限公司2002年版，第206页.