浅析“卷烟无证户”的处罚权归属

       作者简介：张文强，上海市黄浦区烟草专卖局。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.06.131
一、概述
依据《中华人民共和国烟草专卖法》（以下简称《烟草专卖法》）第三条之规定，销售烟草专卖品，需申领烟草专卖许可证。 因此，在烟草专卖管理领域，我们称未办理烟草专卖零售许可证而销售烟草制品的经营户为“卷烟无证户” ，其卷烟无证经营行为系违法行为。就笔者所属单位辖区内的“卷烟无证户”而言，存在如下特点：1.均无工商营业执照。经过长期不断的努力，对发现的符合零售许可证申领条件的“卷烟无证户”，已及时将其转化为了持证经营户。现存的“卷烟无证户”，都是因房屋产权性质问题，无法办理工商营业执照，最终导致无法办理烟草专卖零售许可证。2.以销售真烟、低档烟为主。多数“卷烟无证户”位处居民区，在销售日用品同时，顺便销售卷烟，招揽熟客、回头客生意，大多出售真烟。又由于门面形象、地理位置、消费群体等多种因素，高档卷烟难有销路，故多以低档烟为主，且销量较低。3.多由弱势群体经营。经营者中有的是残疾人，有的是一些老年人，靠微薄的经营收入度日。如全面开展依法取缔工作，将直接关系到社会稳定大局，存在治理难度。
二、对“卷烟无证户”执法权限的主要观点
“卷烟无证户”的存在，扰乱了烟草市场正常的流通秩序，如果放任这一现象蔓延， 将严重动摇现行烟草专卖制度的权威性，直接影响正规的持证经营户的经济效益。因此，烟草专卖行政主管部门（以下简称烟草部门）高度重视卷烟无证经营行为，均将“卷烟无证户”治理工作视为自己的“分内事”。而且依照一般民众的观点，对于发现的“卷烟无证户”，也首先会想到向烟草部门举报。但在事实上，关于烟草部门对“卷烟无证户”的管辖权限，尚有许多争论。烟草部门可以依据《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》（以下简称《烟草专卖法实施条例》）第四十四条 及《烟草专卖许可证管理办法》第四十四条 之规定，有权对“卷烟无证户”开展执法检查，殆无疑义。但是烟草部门是否可以对其作出处罚，有如下观点 ：
（一）认为烟草部门对“卷烟无证户”无处罚权，仅能提出意见而已
《烟草专卖法》第三十二条 、《烟草专卖法实施条例》第五十七条 已明确规定工商行政管理部门（以下简称工商部门）为处罚卷烟无证经营行为的行政主体，应由工商部门对卷烟无证经营行为进行规制。
（二）认为烟草部门对“卷烟无证户”的部分经营行为有处罚权
可以依据《烟草专卖法实施条例》第二十五条 和第五十八条 之规定对“卷烟无证户”经营非法生产的卷烟的行为进行处罚；依据《关于严厉打击卷烟走私整顿卷烟市场的通告》（国务院函〔2000〕13号）的规定对经销走私烟的行为进行处罚；但对于“卷烟无证户”经营真品卷烟的行为没有处罚权，只能根据法律、法规，将案件移送给工商部门，由其审理后对“卷烟无证户”作出行政处罚。
三、笔者所属单位处理“卷烟无证户”问题的思路及评价
笔者所属单位采取上述第二种做法，即遇有“卷烟无证户”经营真品卷烟的情况，则将该涉烟案件移送工商部门；遇有“卷烟无证户”经营非法生产的卷烟或走私烟的情况，则自行作出行政处罚。但这种做法只能解决“卷烟无证户”仅经营真品卷烟和仅经营非法生产或走私烟的执法权限分配问题。但如果遇到“卷烟无证户”同时经营真品卷烟和非法生产的卷烟或走私烟的情况，又该如何处理？难道将“卷烟无证户”的经营行为先做拆分，非法生产的卷烟或走私烟部分由烟草部门自行处理，真品卷烟部分移送工商部门处理？这显然是不恰当的，对于当事人同一个卷烟无证经营的行为，分别由工商、烟草两部门作出处罚，明显与行政处罚法“一事不二罚”的规定 相矛盾。 因此，笔者不赞同运用这种做法来处理“卷烟无证户”。
四、执法权限分配之我见
笔者认为严格依据《烟草专卖法》第三十二条的规定，肯定工商部门对“卷烟无证户”的处罚权，否定烟草部门对“卷烟无证户”经营非法生产的卷烟或走私烟的处罚权。烟草部门在市场检查过程中一旦发现有“卷烟无证户”，均应将案件移送给工商部门处理。这样的话，不论“卷烟无证户”是只经营真品卷烟、非法生产的卷烟或走私烟，还是经营所有的烟草制品都没有关系，均由工商部门统一作出处罚，避免可能出现的同一违法行为被重复评价的窘境。
（一）从立法原意看工商部门对“卷烟无证户”的处罚权
《烟草专卖法》将卷烟无证经营行为的管理权限赋予工商部门，是因为1991年立法之时，全国各级烟草部门的组织机构并不健全，无法对部分涉烟违法行为进行全面有效管理。而作为无照经营行为监管主体的工商部门，其时已在全国各个省市县甚至是乡镇建立了健全的组织机构，有充足的执法力量应对卷烟无证经营行为这一违法行为。
（二）从职权法定原则看工商部门对“卷烟无证户”的处罚权
在行政法领域，行政主体应当牢记“法无授权即禁止”，法律为行政主体的活动范围“画了一个圈”，行政主体必须在法律既定的范围内行使职权，不得逾越，一旦“出圈”，其行政行为便被视为越权行为。《烟草专卖法》第三十五条既然已赋予工商部门对卷烟无证经营行为的管辖权，那么烟草部门就无权对“卷烟无证户”经营非法生产的卷烟或走私烟作出处罚。这种做法违背了职权法定之原则，不利于形成规范有序的行政管理秩序，不值得推崇。

        　五、结语 

　　在大力推进依法治国建设的当下，烟草部门处理涉烟违法行为，既不能“不作为”，也要避免“乱作为”。虽然工商部门由于管理门类多等诸多因素无力顾及卷烟无证经营行为，但是烟草部门仍然不能因为治理“卷烟无证户”的客观需要而主动“揽活”，去打“销售非法生产的卷烟”或“经销走私烟”这种擦边球，而是应该依法将案件移送给工商部门。无管辖权的行政机关将行政处罚案件移送给有管辖权的行政机关，这是落实职权法定原则的具体表现，应当严格执行。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)