从“城市教育优先”到“城乡教育均衡”

在当时出台的两个重要教育政策文件中,教育的“梯度发展战略”得到了“具体的落实”。一是1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》对这种教育发展的“重点论”作了政策确认。《决定》指出,“不仅要承认全国各省市区之间经济、文化发展的不平衡性,而且要承认在一个省、一个市、一个县范围内的发展也是不平衡的。所以必须鼓励一部分地区优先发展起来,同时鼓励先发展起来的地区帮助后进地区,达到共同的提高”《中共中央关于教育体制改革的决定》,载欧少亭主编《教育政策法规文件汇编》,人民出版社2001年版,第6页。。并且,该《决定》确立的“地方办学、分级管理”的基础教育管理体制,最直接的实施后果是,城市和农村不同的供给能力决定了教育的发展水平和质量。二是1986年颁布的《义务教育法》及其随后的实施细则,以法律的形式明确了“分地区、有步骤地普及义务教育”的“梯度发展”安排。这样的政策安排本身意味着国家对教育城乡差距的认可和允许。1992年《国家教委关于搞好城市教育综合改革试点工作的意见》更是将这种城市优先的发展取向作了十分直白的表述:“改善城市教育的整体结构,首先必须保证实施九年义务教育,使城市基础教育不仅要在普及程度上高于农村,而且在全面贯彻教育方针,克服片面追求升学率的倾向,提高教育质量等方面在全国起到示范作用。”
　　何东昌主编:《中华人民共和国重要教育文献》,海南出版社1998年版,第3332页。
　　 “城市优先”的教育发展取向和教育的“梯度发展”战略,带来的直接后果是“城市教育靠国家、农村教育靠集资”的供给方式。这种城乡有别的教育供给方式既受“城市优先”的教育发展思路影响,也与当时的教育发展环境相关。与改革前相比,此时教育的发展环境出现了两个重大变化:人民公社的解体和国家更加注重义务教育的质量。人民公社的解体,使得国家通过行政权力吸纳农村教育资源的消极后果得以直接显现。人民公社解体前,国家对农村教育资源的吸纳是通过生产大队集体的途径分摊到农民身上的,而人民公社解体后,这种负担就实实在在地转嫁到农民身上,这就是农民教育集资现象的出现。国家更加注重义务教育的质量,使得中小学教育的办学成本不断增大。为了应对农村中小学对办学资金的庞大需求,配合“地方办学、分级管理”的义务教育管理体制,国家在这一时期还一度营造了“人民教育人民办”的农村教育经费筹措“氛围”。 1980年5月27日,《关于中央书记处对教育工作指示精神的传达要点》指出,“小学经费如果由国家统筹统支就是个大问题,几十亿、百把亿,国家承担不起。因此要办好小学教育主要依靠基层党委和人民群众,人民的事人民办” ②
　　何东昌主编:《中华人民共和国重要教育文献》,海南出版社1998年版,第1815、3381页。。事实证明,在国家对农村教育投入持续不足、以及“城乡梯度发展”的教育供给体制下,“人民教育人民办”最终演化成了“农村教育农民办”。
　　随着“普九”进程的加快,以及国家对地方政府“普九”实施情况检查验收、督导力度的加大,农民集资的消极影响日益凸显,表现在三个方面。首先是农民负担的加重。在“地方办学、分级管理”、“人民教育人民办”等农村义务教育经费筹措方式的作用下,不少地方出现了日益严重的“乱集资”、“乱摊派”现象。根据1992年9月8日《国家教委关于多渠道筹措教育经费改善办学条件的公告》,自1981年到1991年,全国用于改善办学条件的资金1065.91亿元,国家财政性资金357.45亿元,其他渠道708.46亿元②。其他渠道资金超过了66.4%,而这其中大部分是来自于对农民的集资。随后国家开始出台专门的政策,控制农民集资的数额、制止对农民的不合理摊派。其次是出现了地方政府借贷供给教育的现象。面对持续的“普九”督导压力,在农民集资不能满足农村教育发展需求的背景下,不少地方出现了政府“举债办教育”的现象。这种举债既有向上级政府借款、向银行举债、也有向私人借钱,还有拖欠工程队的工程款。从现实情况来看,这一时期举债“普九”的现象相当普遍,而且欠债数额巨大。据全国人大常委会执法检查组“关于检查《义务教育法》实施情况的报告”显示,“全国农村‘普九’欠债高达500多亿元”《全国人大常委会执法检查组关于检查〈义务教育法〉实施情况的报告》,《中国教育报》2007年7月6日。。这一“借债供给”现象造成的还款压力,对中小学办学活动产生了严重的滞后影响,并一直延续到新世纪。基于同样的资金供给压力,这一时期,在广大的农村地区还出现了日益严重的教师工资发放困难,这就是起始于20世纪80年代后期、贯穿于90年代的、旷日持久的农村教师工资拖欠现象。据“教育部的统计表明,至去年(2000年)4月,全国除北京、上海、天津、浙江、西藏5个地区外,其余26个省、自治区、直辖市都存在着拖欠教师工资现象,累计拖欠额135.65亿元”周大平:《教师工资缘何拖欠到新世纪》,《瞭望》2001年第9期。。农村教师与城市教师长期的“同工不同酬”现象,严重地影响着教师队伍的稳定,并出现了大范围的流失现象。这一时期“城乡有别、城市优先”的政策安排使得农村教育的办学困境不断加重,以及城乡办学条件和师资质量差距持续拉大。由此,不断缩小城乡教育差距,推进教育均衡发展,成为了新世纪国家发展教育的重要指向。
　　
　　三
　　
　　20世纪90年代后半期以来,随着国家经济实力的日益增强,以及科学发展观理念的提出和构建和谐社会进程的加快,我国社会总体上进入了“以工促农、以城带乡”的发展阶段。不断缩小城乡经济、社会和教育等方面的发展差异,日益成为中国政府的一项政策行动。一系列支持农村教育的政策措施,在缩小城乡教育差距方面取得了积极成效。这主要表现在三个方面:
　　首先是国家确立了“城乡均衡”的教育发展理念。20世纪90年代中期以来,尤其是新世纪以来,国家将推进教育公平、办好“人民满意的教育”列为教育工作的“重中之重”,积极推进城乡教育均衡发展。 2001年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》、2003年《国务院关于进一步加强农村教育工作的决定》,以及2005年《教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》将支持和发展农村教育、缩小教育城乡差距,促进城乡教育均衡发展列为义务教育发展重要指向;2006年颁布的新《义务教育法》为这种发展方式作了政策规范和法律授权。新《义务教育法》明确规定,“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源,促进义务教育均衡发展,改善薄弱学校的办学条件,并采取措施,保障农村地区、民族地区实施义务教育,保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育” (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)