制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化(3)

政府、军队、新兴的社会阶层与社会组织、公众舆论等)对政治产出都有不同程度的影响，各种政策与政治行动由不同的行动者共同决定。李连江(Lian-jiang Li)和欧博文(Kevin J.O'Bfien)认为对中国乡村已经形成一种选择性的政策执行模式，乡村干部可以根据自己的意愿有选择地执行对自己有利的政策。
　　国内学者而言，陆德泉将改革前中国社会高度组织化与组织体系的低度整合并存现象称作为“高度组织化国家内的低度整合。”孙立平认为集权型体制与不完备的技术手段之间的内在张力导致“蜂窝状”结构存在，并提出社会结构上的低度整合。戴长征提出国家权威“碎裂化”。林尚立从体制内分权所形成的体制与权力冲突现象进行分析，提出分权“扩展性”问题。周振亚指出“在实际生活中，政府权力具有很大的伸缩性。”
　　应该说学界上述研究表现出他们超强的逻辑阐释能力，他们从多学科方法对地方政府核心行动者所面对的空间进行了一定的探讨。但是，总的来说，学界更多的是对行动者行动空间状态及其对行动者影响的描述，缺乏一个准确的界定。因此，本文认为对于核心行动者行动空间的把握必须返回行动者所面对的客观制度环境的事实中来，认为核心行动者的体制空间就是地方核心行动者在一定的权力关系冲突的场域中所面对的政治体制架构及其运作机制。具体来说，我国地方政府核心行动者当前所面对的主要制度空间一是宪法秩序，指的是国家政治、社会和法律的基本结构，“它规定确立集体选择的条件的基本规则，这些规则是制定规则的规则。”但是由于我国独特的政治体制，中国基础性的制度变迁，都是由党的重要会议来作出决定的，党的纲领、方针及政策所代表的官方意识形态构成制度结构的核心。此外，我国宪法是一种柔性宪法，地方政府核心行动者的行为选择违反宪法精神在许多时候也许并不是不可宽恕的，但在任何情况下，地方政府核心行动者对官方意识形态的公然对抗，都意味着政治生命的终结。因此，这些不是地方核心行动者在制度变迁中所能拓展的空间，也不是本文所阐述的内容。二是中央政府与地方政府的权限、职责关系方面。虽然单一制国家中的地方政府核心行动者所有权限都是上级所赋予的，但是由于中央与地方关系没有纳入法律化的制度框架，其政策性调整的关系结构及制度非耦合性都给地方政府政府核心行动者行动提供了相当大的弹性空间，这是本文研究的重点。
　　
　　(二)制度变迁与行动空间拓展
　　具体来说，制度变迁带来地方行动空间转变主要表现在以下几个方面：
　　1　制度变迁波动性与地方核心行动者行动空间拓展
　　在我国这样一个单一制国家，宪法、意识形态和中央制定的重大政策、财政分配制度的调整都会直接影响地方政府的职权。在我国这样一个幅员辽阔的大国，中央与地方关系自古以来就是一个历史性难题。加强中央集权，保持中央的高度权威，可以使中央政令得到有力贯彻，维护国家统一，但是高度集权体制却会带来行政低效，制约经济发展。相反，如果充分放权，虽然有助于激发地方活力，但是往往又导致中央权威丧失。这种集权与分权的历史循环在建国后并没有发生根本性的转变。为解决这个历史难题，1958年和1970年，我国先后进行了两次大规模的行政性放权，但是发挥中央与地方两个积极性的设想只是一种美好的主观愿望，我们仍然没有逃脱“一统就死，一放就乱”的困局。改革开放以来的行政放权相对改革前是取得一定成功的，但是依然没有摆脱政策治国的模式，正如毛泽东曾经说过：“中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”这种波动性的制度变迁无疑使地方政府职权处于一种不确定性的状态。也就是说，中央政府会随时根据对经济、社会、政治形势的判断，根据改革进程遇到的问题，甚至领导人观念、思路的改变，不断出台各种政策，对某一时期地方工作的重点进行规定和布置，地方政府必须根据中央的精神及时调整自己工作的重点。而这又取决于地方政府核心行动者对中央精神的领会和把握，具有很强的人为性，客观上决定地方政府核心行动者具有很大的自由裁量的空间。
　　其次，这种制度变迁的波动性，主动权完全掌握在中央政府手中，地方政府无法在权限上与中央讨价还价，但是地方政府核心行动者具有中央所不具备的信息优势，基于历史经验，会在中央每次放权时将下放的权力用足，甚至自行扩张权限。此外，在每次发生由分权向收权逆转时，总会设法截留一部分权力，不断扩大自己行动空间。特别是在当前地方政府核心行动者之间存在激烈的政治晋升锦标赛，如果“不抓住机遇”、“用足政策”，势必会在激烈的政绩竞争中处于不利位置。当前各地抓住中央扩大内需机遇，加大市政基础工程建设，纷纷上马地铁项目就是其中突出的例子。
　　最后，建国以来为加强中央权威，我国建立了一种独特的条块分割体制，即就是以中央的“条”的专业管理去分割本来属于地方政府在“块”上应有的综合管理。在条块分割的体制下，许多掌握重要资源和公共权力的机构，都采取双重管理体制，纵向的上下级职能部门之间的关系更多的是一种业务指导关系，而关键性的管理权限如人事任免、财政供养等大多控制在地方政府手里。这就在很大程度上决定了这些部门首先必须服从地方政府核心行动者的意志。因此，现行“条”与“块”之间职能分工和权力配置含混不清，是地方政府同中央博弈赢得更大空间的重要平台。正如林尚立所分析的，在条块分割的体制下，国家管理体制同时存在“条的分散性”和“块的分散性”，体制内的双重分散性，使得权力关系在任何状态下都可能存在分散性。近年来，中央开始加大对条的管理，如王商、土地的人事财政权收归省管，但是基于路径依赖，地方核心行动者仍然具有很大的影响力。这点可以在不久前发生的安徽芜湖市土地储备中心状告安徽省发改委案体现出来。
　　制度变迁的波动性使地方政府核心行动者面对的条件充满不确定性，这一方面允许其追求潜在的收益，也增加其活动空间的弹性。而另一方面，地方政府核心行动者对改革的要求、主张和坚持，又对制度变迁的波动性形成了一定的约束力，并有助于改革政策的持续性。
　　2　制度软约束与地方核心行动者行动空间拓展 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)