制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化(4)

　　制度的功能是激励与约束的统一。制度是行动者行为的规则系统，决定了行动者的行为边界、行为规范及激励和惩罚的一套信息，使得行动者可以自主做出判断，也就是说行动者是被“嵌入”在制度中并被其创造和指引的。制度约束力只有在行动者服从的条件下才能体现，这就需要制度实施机制。制度的实施机制指的是监督制度执行的组织机构及其拥有的激励、惩罚手段。实施机制对于制度功能的发挥是至关重要的。如果没有强有力的实施机制，对于行动者来说，制度就可能形同虚设，甚至会产生蔑视制度的文化心理，导致机会主义行为盛行。这也是由我国试错性改革战

略决定的。作为一个幅员辽阔、地区差异极大的大国，各地区之间的资源禀赋、经济条件和社会环境存在着很大的不均衡性，因而直接由中央整齐划一地去推行某种并没有经过验证的制度，将可能面临极大的经济和政治风险。降低全盘性改革风险的最有效的办法，是让地方政府核心行动者在某些原则的框架内进行自主改革试验。这种改革的逻辑是选择部分地区进行试点改革——总结试点改革经验——在全国推广试点经验。许多重大制度创新，都是在局部性试验取得必要的经验，证明新制度安排的收益大于旧制度安排，并具有可行性和普适性后，才由中央政府赋予其合法性，进而推行自上而下的强制性制度变迁的。如家庭联产承包责任制、乡镇企业崛起等。而这样做的前提，不仅要充分赋予地方政府核心行动者某些改革的自主权，而且必须对地方政府核心行动者在改革试验过程中扩张其自主性的冲动，保持必要宽容态度。也就是说要发挥地方政府核心行动者在体制创新试验中的积极性、主动性和创造性，从局部性改革的试验中获取市场化改革的知识以及改革运作的相关信息，一个必要的前提，就是赋予地方政府核心行动者较大的改革自主权，允许其在改革试验中发生失误。因为制度创新可能引致的这些后果，不是中央事先所能预知的，需要通过实践来加以检验、测试。而中央政府通常要借助地方进行制度创新“试验”以便对其加以事后的追认或制止，借助地方政府核心行动者临近现场、能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。为此，中央为激励与约束地方政府核心行动者，借鉴“财政包干制”，在行政上也开始实行“政治承包制”。也就是说“国家放弃了对承包内行政权力的监控权，国家首先设定了各种硬性指标和禁止性规范，只要部门、地方和基层达到了国家各项硬性指标的规定，不违背各项禁止性规范，它们的行动就是自由的。”。也就是说，中央政府往往要预留给地方一定的制度创新空间，包括对许多在市场经济环境下新出现的产权束和许多源于计划经济体制内在机理的制度安排不做出及时的界定和调整。这时，地方政府核心行动者实际上面临着相对“软化”的制度约束环境。核心行动者要取得体制改革的突破，必然要选择制度约束相对“软化”的领域来突破既有体制、政策的框框，甚至有意无意地突破自身的权限。换言之，地方政府核心行动者只有拥有较大的行为自主性的情况下，才有可能为权力中心提供真正具有创新性的制度变革启示。正如阿瑟，刘易斯指出的那样，“如果统治者思想的变化允许人们以从前被禁止的方式进行活动……在基本的经济因素没有变化的情况下也可能存在着允许有更大的行动自由的制度变化。”这样一来，中央政府就难以根据其违规情况给予严厉的惩罚，而只能选择个别突出的典型事件给予惩罚，或者制定一些下不为例的禁止性规则。而这无疑促使地方政府核心行动者极尽可能摆脱一些制度约束，扩大其行动空间。
　　
　　3　制度非耦合性与地方核心行动者行动空间拓展
　　制度是规则的集合，而制度体系则是制度的集合。只有当各种制度之间形成了相互支持、相互匹配的耦合关系时，制度体系的整体约束力才能得到充分体现。然而新时期我国社会重大的特征就是社会制度不间断的剧烈变动，使得制度体系实际上成为新旧制度集合体。新旧制度的冲突，以及制度规则缺乏相互支撑，造成整个制度体系实际处于某种程度的紊乱状态，因而地方政府核心行动者往往得以根据自身的目标集合，援引不同的制度规则为自己的行为辩护，拓展行动空间。如在当前城市化的急速推进中，拆迁问题已成为一个受到各界关注的热点问题。2001年国务院制定了《城市房屋管理拆迁条例》，引发一定争议。其实早在2004年修改宪法时，各界就要求宪法中加强对私有财产的保护，并最终使对公民合法的私有财产不受侵犯的保护性规定写进宪法。2007年人大通过的《物权法》更是强调对公民私有财产的保护。根据法律相关适用原则，《物权法》作为上位法，其效力自然高于《城市房屋管理拆迁条例》，然而由于我国在制度变迁中的缺乏对制度的系统清理，地方政府核心行动者在面对拆迁问题时，大多援引的都是《城市房屋管理拆迁条例》。
　　
　　三、地方核心行动者行动空间
　　拓展与行为异化
　　
　　面对波动的制度变迁、相对软化及非耦合性的制度约束机制，地方政府核心行动者在博弈中获得了极大的行动空间。在这个空间内，地方政府核心行动者可以按照自己的效用偏好而自主确立各项职责的顺序，并且可以选择实现自己行政目标的方式和方法，其积极性得到极大的释放，这也是改革以来我国取得巨大经济奇迹的一个重要因素。但是，与此同时，短期政绩最大化，职能错位及类苏丹化现象的出现也是需要我们给予高度关注。
　　
　　1　追求短期政绩最大化
　　改革以来，中央对地方政府核心行动者的考核标准由过去的政治忠诚和政治素质过渡为经济增长和提高人民生活水平，把核心行动者的利益与地方经济发展紧密相连。而地方经济增长无疑是最根本的。为了在激烈的政治晋升中胜出，地方政府核心行动者的政绩效用目标必然是一种本届政府或个人任期内的政绩最大化。而这无疑催生了政府行为的“界别机会主义”倾向。①短期政绩最大化在一定程度上就是经济指标增长速度的最大化，为此，地方政府核心行动者会充分利用制度空间的弹性，动用一切手段，集中一切资源，追求主要经济指标的增长。而追求经济增长必须最大限度获取地方资源，因为没有较强的经济实力，资本密集型政绩工程就难以实施，也不可能出台各种扶植企业的优惠政策。这样地方政府核心行动者就必须关注地方政府的财政能力，而1994年财税改革使财权大量上收，地方财源减少。为扩大地方可支配财政收入的一个必然的选择就是扩大预算外收入，即使这种行为会导致粗放式增长、产业雷同、资源大量消耗抑或生态环境的恶化。而各个地方政府核心行动者在上世纪90年代关注企业改制，进行甩包袱式民营化及当前各经营城市的土地财政都是为此目的。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)