制度变迁中地方核心行动者的行动空间拓展与行为异化(5)

　　地方政府核心行动者追求其短期政绩最大化的另一个恶果就是利用政治动员机制进而导致常规行政效率低下。地方政府核心行动者在确认某项工作对地方经济发展及其政绩有重要作用后，就会将其上升到政治高度，通过自上而下的政治动员，集中人力、物力进行突击性实施，这种“只要结果不计成本”与“只要结果不问过程”的政治动员机制，一般都会在短期取得显著的效果。但是这种政治动员机制短期内的高效率，往往是损害政府行为的规范性和程序性为代价的，会给常规行政带来低效，而常规行政的低效积累的问题，反过来会进一步强化地方政府核心行动者借助政治动员机制来“集中政治”。这主要表现在很多地方政府对招商的重视，以招商是“第一政治”、“第一政绩”，各部门，各单位都有招商任务的“全民招商”，为此常规行政工作被推到一边。
　　2　地方政府职能错位 地方政府作为中央政府在地方的代表和地方利益的代言人，其需要承担的职能是多样的，其中重要的一项是提供符合本地实际的公共产品和服务。然而，地方政府核心行动者在履行职能过程中，会自然地把职能分为刚性职责和一般职责。所谓刚性职责通常是一些重要经济增长量化指标，对于这些地方政府核心行动者会调动一切资源，用尽一些手段来加以完成。而对于一般职责，由于其在地方政府核心行动者考核指标中所占的权重相对较低，或者难以量化，故而很难得到重视。而这种地方政府核心行动者在履行职责过程中的选择权，根源在于其拥有相当大的弹性行动空间。由此导致的结果是地方政府核心行动者都以经济发展作为第一职能或核心职能，调动一切力量推动地方经济发展，忽视提供公共产品的职能。同时，由于公共产品都具有投资较高，短期难以产出政绩及存在“溢出效应”，加之，政府行为在缺乏刚性制度约束的前提下，政府职能很大程度上是一个激励和约束机制问题，所以地方政府核心行动者对公共产品提供普遍激励不足，甚至挪用教育、卫生等经费用于发展经济。地方政府职能的不确定性和不规范性是转型期中国政府管理体制面临的一个突出问题。即使地方政府核心行动者对市场经济条件下的政府职能有了清醒和正确的认识，如果履行这些职能缺乏足够的激励机制，其同样缺乏必要的积极性。换言之，地方政府做什么、不做什么，以及做什么事真心实意，做什么事敷衍了事，在很大程度上取决于地方政府核心行动者对自身利益的权衡，取决于其有多大的行动空间。
　　
　　3　类苏丹化现象
　　长期以来我国形成一种类似行政承包制的体制，地方党委充当一个节点的角色。而在党的领导体制下，各级地方党委演变为既高于政府又同时是政府本身的格局，在客观上形成了党委在地方统摄一切的权力格局。一方面，执政党本身就是一个行政化的组织体系，党组织直接控制着整个国家各种权力资源的配置，党组织的指令具有同行政指令一样，甚至高于行政指令的权威性。借助于现行政治体制的运作，地方党委可以将自己的意志贯穿于政府行为过程之中，将自己的意志转化为政府的行政目标，实现政治过程的行政化。另一方面，借助于现行党的领导体制，地方党委是地方党组织、人大、政府、政协、社会组织等各种政治与行政力量的整合者，一旦自己确定的政府行政目标难以通过正常行政程序实现，或者可能面临人大、政协、社会组织等方面的制约，又可以运用政党的政治动员机制加以克服，实现行政过程的政治化。这样一来，地方政府核心领导者意愿就可以在地方畅行无阻，几乎不受任何限制。而一些地方政府核心领导者利用其极大的行动空间，在地方以自己为主体，以公安司法系统和黑恶势力为左右手，形成一个庞大的庇护网，谋取私利。这点在山东泰安的胡建学案、安徽阜阳的王怀忠案等都是典型代表。
　　
　　四、结语
　　
　　总的来说，80年代以来，制度变迁的波动性、制度非耦合性和制度实施的软约束，使地方政府核心行动者获得了很大的行动空间。这就形成一种在集权体制下给予地方政府保护自身利益空间，也就是赋予地方政府一定的激励，这些造就了30年的经济奇迹。但是这种以经济增长为基础的政治考核模式促使地方政府核心行动者追求短期政绩最大化，忽视许多问题的长期影响。在发展地方经济中，地方政府核心行动者一方面要担任管理经济发展的任务，另一方面却又要积极推进经济发展，这种既当运动员又当裁判员的职能错位决定了政府职能转变之艰。而把权力集中于地方政府核心行动者手中，缺乏相应的制衡，也在一定程度上造成了类苏丹化现象。
　　而突破这种种制度变迁带来的困境，当前一些做法可以参考：一是在地方核心行动者晋升考核体系中引入绿色CDP的概念，把经济活动环境成本纳入传统的GDP核算。二是打破传统党委组织部门作为单一考核组织，加入人大、政协和民意评测。这点很多地方实行的公开选拔领导干部做法是一种有益的尝试。三是自上世纪90年代以来，中央陆续上收了很多原来下放的权力，如国税、银行、海关等，地方分支机构的人财物都归中央负责，与地方脱离。而工商、质检、国土等变成省内直管，也与基层政府脱钩，这样有助于打破地方政府核心行动者形成地方庇护网的可能。当然，对于破解制度变迁中的地方核心行动者空间扩大带来的问题，根本上还应该加强制度供给，以制度保障改革所取得的成果。
　　
　　(责任编辑：杨嵘均)

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