军队绩效审计制度建设现状

 　从我军审计工作开展情况看，绩效审计已经开始进行了初步探索。近几年来，军委、总部和军队各级对绩效审计工作越来越重视，军队审计部门先后探索了有偿服务单位效益审计、经费源头审计、资源节约审计等，尤其是随着军队领导干部经济责任审计实践的日趋成熟，领导干部经济责任审计已固化为一项考核军队领导干部履职尽责情况的审计制度，对我军领导干部的选拔任用发挥了建设性作用。虽然我军对绩效审计工作实践有力推动了合法合规性审计向绩效审计的转变，但实际上，军队绩效审计仍处于探索阶段，绩效审计并未成为如财务收支审计一样固定的制度，客观上讲，我军还未建立经济学意义上的绩效审计制度。
根据新制度经济学家诺斯的观点，制度包括正式制度、非正式制度以及制度的实施机制构成，正式制度包括国家颁布的法律、法规、规范等，非正式制度则包括人们的行为方式、习惯、习俗等。
分析我军绩效审计制度建设现状，可以从绩效审计制度的构成着手。
首先，军队绩效审计的非正式制度。绩效审计的非正式制度主要是指在绩效审计开展过程中逐渐形成的审计职业习惯、审计职业道德、绩效审计文化、绩效审计价值观念以及与绩效审计相关的审计意识形态等。绩效审计作为军队审计的一部分，并非是独立的自成一家的体系，它是合法合规性审计发展到一定阶段的产物。现阶段，在合法合规性审计日趋成熟的情况下，业已形成的审计习惯、审计职业道德、审计文化、审计意识形态等，在绩效审计实践中仍将发挥作用。但是，绩效审计毕竟不同于合法合规性审计，在合法合规性审计实践中形成的非正式制度必然存在很多不适应于绩效审计实践的情况。
从部队调研实际情况看，虽然有些部队已经开始了绩效审计的实践探索，但一线审计人员对于绩效审计本身的认知存在差异，对于到底什么是绩效、军事活动的绩效能不能审计、审计的内容是什么以及如何审计等知之甚少；对于非从事审计的部队官兵来说，很大一部分对于什么是绩效根本不了解，甚至认为部队根本就不应开展绩效审计这样听上去新鲜花哨的东西。由此可见，军队绩效审计的非正式制度建设不容乐观，军队人员还未形成“花钱买效益”的绩效意识，在此基础上开展绩效审计难度很大。不过，随着军队审计各级部门对绩效审计工作的越来越重视，绩效审计的非正式制度必将得到发展，日趋完善。
其次，军队绩效审计的正式制度。军队绩效审计正式制度主要包括绩效审计法规、规章、审计准则、标准以及绩效审计操作指南等一系列以正式方式确立的对军队绩效审计部门、人员及审计过程进行规范的制度安排。
从国家审计情况看，我国对绩效审计正式制度的建设已经做出了积极探索。例如，《中华人民共和国审计法》原则上要求审计应对效益进行监督； 1993 年的《中华人民共和国政府审计准则（征求意见稿）》就正式明确了绩效审计在政府审计领域的地位； 1999 年的《国有资本金绩效评价操作细则》、《国有资本金绩效评价规则》等可以看作是绩效审计配套法规；《审计署 2003至 2007 年审计工作发展规划》提出了“坚持全面审计、突出重点，全面监督财政财务收支的真实、合法、效益，在促进改革和社会经济发展等方面发挥更大的作用”的要求；《审计署2006至 2010 年审计工作发展规划》指出“全面推进效益审计，促进转变经济增长方式，提高财政资金使用效益和资源利用效率、效果，建设资源节约型和环境友好型社会”是这五年审计工作的指导思想；而《审计署“十二五”审计工作发展规划》更提出“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追究制”的要求，使得绩效审计在我国政府审计中的法律地位更加确定巩固；而绩效审计指南、绩效审计评价标准等规范性文件对于绩效审计的开展更具指导意义。
从军队审计范围看，绩效审计在很大程度上处于理论研究阶段，实践上只是个别单位进行了初步探索。关于开展绩效审计的正式制度的建设基本上处于一片空白。《中国人民解放军审计条例》只是原则上规定审计部门应该对军事经济活动的效益进行监督；2005 年实施的《军队领导干部经济责任审计规定》以及《军队领导干部经济责任审计评价标准》只能作为军队绩效审计法规、标准的参考，不能作为绩效审计的规范性指南；《军队审计建设发展“十一五”规划》提出了探索拓展新的审计领域的要求，其中指出要开展绩效审计试点；《军队审计建设发展“十二五”规划》则做出了大力推进基本建设绩效审计的规划。虽然军队对绩效审计工作的确越来越重视，军队审计建设发展规划也对绩效审计在军队的建设发展提出了规划要求，但这些原则性的规定，对开展绩效审计只具有一定的指导意义，为绩效审计的开展指明方向，但不具操作意义。绩效审计的开展需要一系列的评价标准、操作指南等具有操作意义的规范性文件，而在当前军队审计实践中，这样的规范性文件还未制定。