跨年度预算平衡机制在我国实践中的问题研究

        十二届全国人大常委会第十次会议于2014年8月31日表决通过了修改后的《中华人民共和国预算法》，财政部部长楼继伟在对新预算法的解读中提出五个突破点，其中一大突破在于鼓励各级政府建立跨年度预算平衡机制。随着经济的发展，要求年度内收支平衡的财政预算已经不能适应经济社会发展，跨年度预算平衡机制的提出，可以有效解决人为调节财政收入进度，虚列或少列预算支出的问题，进一步规范收入征管，落实支出政策。本文从跨年度预算平衡机制的周期、类型和方式三个角度，逐步分析了跨年度预算平衡机制在我国实践中可能存在的问题。
　　一、跨年度预算平衡机制周期
　　在新预算法中，对跨年度预算平衡机制的周期没有明确规定，笔者认为，首先应该出台相关法律法规来限定该周期，使跨年度预算平衡机制周期“有法可依”。
　　跨年度预算平衡机制周期的确定存在诸多实施壁垒。如果跨年度预算平衡机制的期限过长，由于对未来年度财政收支状况的不可预见，会导致预算的盲目性和不确定性，从而跨年度预算难以平衡。如果跨年度预算平衡机制的期限过短，那么会引起短期内财政收支的不平衡，没有达到跨年度预算平衡的目的。
　　部分学者对于跨年度预算平衡机制周期的问题，提出了编制“三年滚动财政规划”。笔者认为跨年度预算平衡的期限应该视实际情况而定，而不是简单的确立一个固定的时限。在实际操作中，应当联系当期政府财政收支状况，根据政策导向，确立一个梯度预算平衡期限。如果国家在一定时期内没有大量的政策性投资，则在这一时期跨年度预算平衡机制周期应较短；若国家提前准备进行有政策导向的政府性支出，则跨年度预算平衡机制周期应等于或长于这一政策施行周期。在新预算法中，国务院还规定了各级政府可以通过设置预算稳定调节基金来调节收支，如果综合了种种因素跨年度预算仍然不能平衡的，预算稳定调节基金可以起到自动稳定器的作用，使预算收支平衡。
　　二、跨年度预算平衡的分类
　　跨年度预算平衡存在以下两种形式，一种是各子目自求平衡，另一种是各子目总体平衡。两种形式各有优点，但也都存在着难以克服的劣势。
　　1.各子目自求平衡。在跨年度预算中，如果能实现各子目自求平衡，最终能带来整体预算的平衡，这也有助于专款专用的良好运行，有效解决贪污腐败现象，为行政工作带来相当的便利。但是在实际操作中，还是会遇到很多问题。以下分为长期和中期来说明问题。
　　如果跨年度预算周期较短，那么各子目在该周期内很难达到预算平衡。当预算收入大于预算支出时，先将超收收入纳入预算稳定调节基金中，当预算支出大于预算收入时，通过调入预算稳定调节基金来稳定预算。这就要求强化预算稳定调节基金的管理，充分发挥预算稳定调节基金在调节财政收支平衡中的作用。
　　如果跨年度预算周期较长，那么各子目的预算存在这不确定性和盲目性，影响预算的制定。以兴建水利工程为例，水利工程的建设需要较长的时间，在该项目的预算中，如果以投资-收益方法来衡量该项目的预算周期，即投资兴建水利工程的资金与其建成后得到的回报持平这段时间作为该项目的预算周期，在这个周期内达到了该子目跨期预算平衡的效果，但同时需要加强对该项目跨年度预算收支的预测，否则会带来很大的预算偏差。
　　2.各子目总体平衡。如果跨年度预算平衡机制采用各子目总体平衡的方式，如何调整各子目之间预算盈余和赤字十分必要。在进行跨年度预算时，根据以往经验，设立一种子目之间相互补充的机制，即使经常盈余的子目与经常赤字的子目形成对口支援机制，最终达到总体预算平衡。若通过调整之后跨年度预算仍然不平衡的，通过调入预算稳定调节基金，调节跨年度预算最终达到平衡。
　　3.各级政府建立跨年度预算平衡机制。新预算法指出各级政府应该建立跨年度预算平衡机制，大致分为两种情况，一是省内各级政府之间的跨年度预算平衡机制，一是省与省之间的跨年度预算平衡机制。
　　各级政府之间的跨年度预算平衡机制分为横向预算平衡机制和纵向预算平衡机制。横向预算平衡机制是指同一级政府之间调整预算盈余和赤字的一种机制。具体来讲，包括隶属同一市县与县之间、隶属同一省市与市之间和省与省之间的预算平衡机制。类似于德国各级政府的横向转移制度，首先调整县与县之间的预算，市级政府汇总预算情况，将预算盈余的市与预算赤字的市相对应调整预算，省级政府汇总该省预算情况，并上报中央。中央政府通过各省预算报告的汇总，通过横向预算稳定机制，将预算盈余的省和预算赤字的省形成对口支援机制，结合纵向预算稳定机制，即中央通过调入预算稳定基金来调节预算平衡。
　　跨年度预算平衡机制的施行是我国预算机制的重大突破，但在其施行过程中问题诸多，还需要对其进行全面综合的考虑，以真正实现预算的公开、透明和稳定。
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