基层人大代表直选:制度的问题与可能的路径

约翰·密尔对代议制下间接选举与直接选举的利弊进行系统性比较时指出,虽然间接选举可以阻止民众感情的发泄,可以选出高于选民的选举人,容易作出正确的抉择,但是它不利于赋予选民以选举权的主要目的,即保障个人权利,不利于增进议员对选民的责任感,相反有利于为掌握最后选举权的少数人舞弊大开方便之门。而直接选举能得到间接选举的所有好处,直接选举得不到的好处间接选举也得不到,且直接选举并没有间接选举的如上弊端[1]。 由此可见,直接选举是代议制下实现民主最大化的最佳选择,是最接近直接民主效果的一种公民参政模式,构成了有限民主的基础。我国人大代表直接选举制度由来已久,从1953年第一部选举法中对(乡)镇一级人大进行直接选举的规定,到1979年新选举法将直选扩大到县(区)级,以及后来在1982年、1986年、1995年、2004年和2010年五次修正案中对选区划分、候选人提名、投票方式、城乡人大代表比例等方面的改动,这些反映了直接选举在制度上的进步。但在长期的实践中,这种进步并没有产生相应的积极效果,这与制度实施密切相关。
　　
　　 一、 基层人大代表直选是民主进步的标尺
　　
　　 当前,伴随着我国体制转型和快速发展,一系列社会矛盾空前增多和尖锐化,因此这就需要社会有更加正常的民主“减压阀”[2]。“是故为川者,决之使导;为民者,宣之使言。”(《国语·周语上》)县乡两级人大代表直接选举作为一项“涉及面最广,参与率最高” 的公民参政活动,正是这样一个疏导民意、化解矛盾的有力“文器”。具体来说,县乡两级人大代表直接选举在公民政治生活中的意义在于:
　　 第一,有利于充分反映民意,保证公民的参政权。从理论角度而言,代议民主本身已使选民的参政权大受限制,直接选举代表在一定程度上降低代议民主的间接性,从而保障公民的参政权,激发公民的参政热情[3]。从实际操作上看,选民根据自己的意志,通过多种渠道和方式对候选人进行了解,最终做出个人判断。因此,就政治权利而言,其判断不存在任何被忽略、缩小、曲解或违背。实际权利行使过程中受到的信息不对称等问题则可由法律或制度进行规避。
　　第二,有利于密切选民与人大代表的关系,从而更有效地防止腐败。选举为选民和候选人搭建了互动的桥梁,它“联结了投票者的利益和政府的行动”[4]。这种信任机制需要一种“委托—代理”[5]理论来予以实现。信息经济学认为,在选民与人大代表关系中,选民是委托人,而人大代表则是代理人。选民的规模越大,人大代表的层级就可能越多;人大代表的层级越高,离选民的距离就越远,为选民工作的积极性也就越低,同时,选民对人大代表的监督也就越难,监督的积极性也随之降低[6]。这就导致一个选举负效应:代表“不”代表,选民“不”监督。长此以往,代表和选民极易从没法代表、没法监督到最后的不愿代表、不愿监督。这将带来两大恶果:选举腐败与政治消极。而人大代表直接选举则将人大代表与选民之间的金字塔结构关系扁平化,从而在宏观层面有效地避免了这两大问题的产生。因此,随着我国政治文明建设和民主政治生活的推进,人大代表直接选举的重要作用也开始日益彰显。
　　 第三,有利于增进政府的合法性,建立起良好的选民利益诉求机制,从而促进社会稳定。从政府角度来看,在直接选举制基础上建立的代议制政府的合法性更强。我国宪法明确规定了“依法治国”、“人民当家作主”。“凡是法治国家‘权力—权利’关系的演绎是……在‘权力—权利’源流上,权力来源于权利,正是公民权利的委托,才有公权的存在。”[7]所以,“人民授权”必然成为合法代议制政府的基础,而选举则是其主要形式。较之间接选举,人民直接授权产生的代议制政府更具有合法性,更能有效地统治、管理和驾驭社会,使社会趋于稳定。从选民角度来看,人大代表直接选举制度又是便捷的利益诉求机制。它通过言论发泄、投票取舍等预定的法定程序,以和平理性的方式,使民众积极或消极的心理情绪得到消解和平衡[8],从而缓解社会矛盾,为我国体制转型和经济发展创造了一个“动态性稳定”[9]的社会环境。
　　 第四,有利于公民政治素质和民主意识的提高。直选,是生动的民主。当人们参加直接选举时,便开始走出自己的家庭和职业圈,了解政治知识,培养少数服从多数的习惯,通过达成同感和共识,采取共同的集体的政治行动。这对选民来说是一次真实、生动的培养社会责任感和正义感,提高智力水准和道德能力,增强向心力和凝聚力的良好实践[10]。难怪有学者说:“一次直接的民主实践超过100次的民主宣传教育。”[11]
　　
　　 二、 我国人大代表直接选举的制度问题
　　
　　张锦明曾就民主的内涵时谈到:“民主在上面是理论问题,是制度设置问题;对基层政府官员来说,只是程序操作问题;而对普通老百姓来说,则是个利益问题。”[12]作为民主的重要实现方式之一,目前我国人大代表直接选举在这三方面的实践上尚存在较多问题。
　　 第一,选举制度的实施尚缺乏明确有效的利益机制。主要表现在以下两大方面:
　　 一是选举制度设立的目的及其运行与选民参选的动因之间缺乏良好的结合。在蔡定剑先生组织进行的有关“您认为一个人参加选举的主要决定因素是哪些”的问题调查中,政治因素与个人利益因素分别以60%和47.7%的赞成度高居榜首。这一方面反映了当前选举与选民个人利益相关度仍存有差距的现状,同时也揭示我国直选目前存在的矛盾:选民有选举的需求,但选举的效果无法满足选民参选的真正需要。此外,在不同职业选举意愿比较中,“愿意当代表”的比例,农民占67.4%,在所有职业中排第三位,比文化科研人员高出18.4个百分点,比在校学生高出12.8个百分点[13];在参加人大代表选举的主动性上,表示是“主动参加投票”的:农民为59.7%,文化科研人员只有33.8%,大学生只有41.2%。农民比大学生高出近20%[14]。这两组数据反映两个事实:一是农民的参选热情与民主期望源于村、乡干部直选实践中权利——利益的成功转化;二是大学生的选举低温,并不是因为缺乏民主意识,而是缺乏对选举这一民主实践的信心。我国选举制度中所存在的一些不合理的制度以及不规范的操作,逐渐消解了这些渴望民主却未曾品尝到选举甘饴的年轻人的政治热情。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)