中国地方政府最优财政规模:理论与实证检验

一、导　论
　　
　　有关中国地方政府规模问题是近年来学术界、政府和各种媒体普遍关注的问题。自1978年中国改革开放以来，随着改革的深化和市场经济的发展，中央与地方财政分权的力度不断加大，特别是1994年的分税制改革和1998年之后持续推行的积极财政政策，中国地方政府规模不断扩张。2006年“两会”期间，全国政协委员、国务院参事任玉岭提出了《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》的提案。据该提案内文披露：从改革开放初期的1978－2003年的25年间，中国的行政管理费已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重在1978年仅为4.71％，到2003年上升至19.03％，比日本的2.38％、英国的4.19％、韩国的5.06％、法国的6.5％、加拿大的7.1％、美国的9.9％分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。近年来，中国政府的行政管理费还在大幅提升，平均每年增长23％，远高于同期GDP与财政收入的增长速度。(《中国青年报》2006年3月6日)目前，中国行政管理费支出占GDP的比重达到19.2％，远远超出国际货币基金组织确定的15.6％的上限标准。然而，随着2006年农业税的全面取消与近年来政府社会性支出规模的扩大，继续维持庞大的地方政府规模使中央财政与地方财政都面临巨大压力。因此，从理论上和经验上确定地方政府的适当规模或最优规模，对于有效解决中央和地方的财政困境，保持各项社会政策的可持续性，特别是对于地方政府改革方案的设计，是不可或缺的前提条件。
　　科层组织是现代社会的基本组织要素与组成部分，更是各种体制下的政府的基本组织形式。按照尼斯坎宁的理论，科层组织的核心特征是“官僚机构预算最大化”(Niskanen，1975)。作为由标准的科层组织构成的政府，必然具有不断扩张规模的内在倾向性，因此，控制政府规模的扩张，是目前世界各国政府面临的一个基本任务。然而，为了能够理性地控制政府规模，必须首先知道什么是政府的最优规模，以及判断政府规模是否处于最优状态的实证性理论和标准。源于此，有关政府规模的问题，受到学术界的广泛关注。
　　本文拟在整合古典经济理论和公共选择理论的基础上，从理论上说明政府最优规模的存在性，并借用美国经济学家Robert Barro的政府规模的内生决定理论，获得政府最优规模的实证性判断标准。在此基础上，利用2004年全国经济普查后各省经过调整的新的数据集以及中国省级地方政府规模的经验数据，实证性地估计中国地方政府的最优规模区间以及分区域地方政府的最优规模区间。
　　
　　二、政府最优规模的理论与国内外经验证据
　　
　　现有文献表明，Shell(1967)最早将政府行为纳入到最终产品的生产函数中。不过在众多的研究者中，Arrow和Kurz(1970)在促进政府规模实证性理论发展方面作出了开拓性贡献。Arrow和Kurz在其构造的理论模型中，将政府行为视为生产性行为，因而消费者效用既是私人消费的函数，也是政府行为的函数。该模型遵循新古典理论的框架，公共支出仅仅影响经济向稳定状态(steady—state)趋近的速度，但不影响稳定状态的增长率。Grossman(1987)是较早将政府最优规模的规范性理论模型化，进而提出政府最优规模的实证性理论的学者。Grossman在凯恩斯的宏观经济学的框架内，通过改造Findlay和Wilson发展的模型，整合了以Buchanan等为代表的公共选择论者的观点(将政府视为特殊利益集团谋取私利的工具)以及以庇古为代表的将政府视为慈善的市场失灵纠正者和市场秩序维护者的观点，进而获得了最优政府规模的条件，并利用美国1929－1982年的相关年度数据，实证地估计了其推导出的模型，并计算出代表性年份政府的最优规模。
　　新西兰经济学家Scully(1995)遵循庇古的基本理论框架，构建了一个不同于Grossman的宏观经济学模型。根据经济增长最优化条件，Scully获得了政府最优规模的理论条件，并利用美国1929－1989年的时间序列数据，估计出美国政府最优规模为GDP的21.5％－22.9％。此后，Scul-ly(1996)将政府活动仅对经济增长的影响扩展为对社会的影响，包括失业率、收入再分配、识字率、初等教育、平均寿命、婴儿死亡率等，并通过构建宏观经济学模型，分别获得了政府支出的社会进步边际收益等于零(MR＝0)和政府支出的社会进步边际收益等于政府边际支出时的政府支出水平，即政府支出的最优规模的理论标准，进而可获得政府的最优规模。通过利用新西兰1927－1994年的时间序列对其推导出的非线性模型进行估计，Scully获得了新西兰的政府最优规模为GDP的20％。在这一政府最优规模下，新西兰的经济增长率将为5％；而实际情况是新西兰政府支出大于GDP的20％，因而实际经济增长率仅为3％。
　　由于传统宏观经济学模型建立在特定的行为关系(behavioral relationships)假设基础之上，因而自20世纪80年代后期此类模型不断受到批评。批评者认为，良好的宏观经济学模型应该建立在牢固的微观行为基础之上，即宏观行为关系应该从微观个体的效用最大化中内生地推导出来而不是依赖于任意的外生性的假设。基于这一思想，美国经济学家Robert Barro通过构造代表性个体效用最大化模型，在假设政府活动是生产性活动的基础上，提出了政府规模的内生决定理论，进而获得了政府最优规模的实证性判断标准：政府支出的边际产出MPG＝1。
　　政府支出的生产性与非生产性，是政府规模与结构研究文献关注的一个焦点。从理论上说，人们关于政府支出的不同结构是生产性的还是非生产性的划分，存在极大的差别，目前主要存在四种观点。一种观点是先验地认定某些支出为生产性支出。Barro(1990)认为，国防支出有助于保护产权，教育支出属于人力资本投资，因而将其视为生产性支出；而Grier和Tullock(1989)等认为国防和教育支出是非生产性支出。第二种观点根据

政府支出在稳定状态的作用来划分该支出是否为生产性支出。Davarajan(1996)等认为，对政府的不同支出先验地划分为生产性的和非生产性的做法是不合适的，进而提出了政府支出是否为生产性支出的一种理论划分方式：如果政府的一种支出在财政总支出中的比例扩大能够提高稳定状态的经济增长率，那么这种支出就是生产性的，否则就是非生产性。例如，如果行政管理费用有正的经济增长效应，那么也可将其视为生产性的。第三种观点是实证性观点，即如果一种支出与经济增长正相关，则认为它就是生产性支出，否则就是非生产性支出。这种观点一般认为，政府消费是非生产性的，而政府投资是生产性的。第四种观点认为不同的支出根本不存在是否为生产性的问题，每种支出的经济增长效应都是非线性的，在其较低水平时为生产性的，而超过某个临界点便变为非生产性的。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)