公共服务外包中公共权力异化及其治理方法

     随着我国服务型政府建设的逐渐深入，传统全能型政府的行政方式和手段越来越受到社会的挑战，公共服务的供给与需求之间的矛盾变得日益突出。20世纪90年代，我国开始进行公共服务外包的尝试，政府逐渐把公共服务外包出去。政府角色也从公共服务的直接提供者和生产者变成了购买者、委托人和监管人。公共服务提供方式的转变使公共服务的效率和质量不断上升，公众满意度逐渐提高，但由于公共权力的二重性和对公共权力缺乏规范和监督，导致公共服务在外包中出现公共权力异化的现象。
　　一 公共服务外包中公共权力的异化
　　公共服务外包指政府通过合同谈判的方式使某些具体的生产职能转移到私营企业或非政府组织，放手让其参与公共项目建设和特定公共物品的供给，以形成政府主导、不同主体参与的格局。[1]公共服务外包的内容主要是给政府带来财政负担的事务性、技术性和服务性的公共事务。本文所涉及的公共服务主要指由私营组织承包的服务性公共事务。
　　公共权力来自于人民权利的让渡，这种让渡意在维护社会公共利益和维持公共生活秩序。具体来讲，公共权力是基于某一特定的社会共同体成员共同同意或某种形式的认可并为管理其中的公共事务，以支配、影响和调控该共同体而形成的一种公共威慑力量。[2]从这里可以看出，公共权力是在社会成员共同需要的前提下产生的，公共权力的本质是一种公共意志的凝聚和体现，意在维护公共利益。
　　英国历史学家阿克顿曾提到"权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。"[3]可见，权力具有被滥用的危险，也就是权力有异化倾向。具体来讲，公共权力异化是指权力违背权力主体设立权力的目的，不能为其利益服务，导致违背人民权利让渡的宗旨，妨害人民权利的保护与实现的现象。[4]公共权力发生异化违背了其本质和存在的目的，表现出危害性、违法性和为私性。公共权力的异化会伴随着寻租行为的出现，扰乱公平的市场竞争环境，使不正当竞争行为充斥着市场，最终导致公共服务的质量和效率下降，产生腐败现象，政府出现信任危机。
　　二 公共服务外包中公共权力异化的原因
　　公共服务外包中使公共权力产生异化的因素有很多，具体来讲有：
　　（一）公共权力的二重性
　　公共权力的二重性体现在两方面：一方面，公共权力从产生之初就肩负一定的责任和义务，具有规范性、合理性和指导性。公共权力的宗旨是从根源上要求维护公众的利益，它产生于公众，又服务于公众。它存在的目的就是要满足公众对公共服务的需求，以此来履行其存在的义务和践行其承担的责任。另一方面，公共权力又具有扩张性、腐蚀性和破坏性，它代表着某些人的特权和利益。公共权力虽然来自社会公众，但是它的存在和行使又高于社会公众。它只能由一部分人掌握，因此，掌握公共权力的人拥有了占有和分配社会资源的权力，决定了其在社会中的地位；由于公共权力是以权力人格化为特征的，人们对公共权力的崇拜首先表现为对掌权者的崇拜，并且公共权力能够给人带来特殊利益，这样就会使权力主体不顾一切的追求这种不正当的特殊利益。一旦公共权力偏离了它的目标，就会演变成某些人获利的工具，产生贪污腐败的现象。[5]
　　（二）公共权力主体的原因
　　1、公共权力主体的属性
　　权力本质上是一种中性工具，它有作用于人的能力，正是这种作用于人能力的强大诱惑性激发了人内心的逐利因子，使人对其趋之若鹜。由于行使公共权力的主体是具体的个人，他们出于对所属阶层的维护和对个人利益的偏向，在行使公共权力时就会做出对自己有利的决定。马克思曾提到"人们奋斗所争取的一切，都与他们的利益有关，每一个社会的经济关系是作为利益关系表现出来的。"[6 ]因此，公共权力主体在行使权力的过程中，首先扮演的是经济人，然后才是公共人。公共权力在经济人手中会导致权力权利化的产生，背离其存在目的，造成公共利益受损。
　　2、公共权力主体责任的缺失
　　公共权力的目的是维护公共利益，作为公共权力的代理人--政府应该履行拥有公共权力所对应的公共责任。
　　公共服务外包中责任的缺失主要有两种，一种是政府把具有干预行政的服务外包给私营组织，造成公共权力的丧失，公共责任的转移；另一种是政府没有履行公共服务外包中相关的义务，导致公共责任的缺失。前一种公共责任的缺失属于公共责任的推卸，导致公共权力主体发生变化。公共权力主体由政府变为私营组织，而私营组织的逐利性决定了其不会承担公共责任。后一种公共责任的缺失，是政府失职造成的。行政责任作为公共责任的主要组成部分，承担了公共责任的大部分功能。德国学者G.F.Schuppert根据国家执行行政任务密度的不同，由强至弱将行政责任区分为履行责任、担保责任与网罗责任三种类型。[7]而在公共服务外包中，我们把政府的责任分为审查责任、监督责任和网罗责任。政府的失职主要是审查责任、监督责任和网罗责任的缺失。
　　（三）公共服务外包中法律法规不完善
　　我国的公共服务外包起步晚，与西方发达国家相比还处在初级阶段。实际操作中相应的法律法规还显得不够完善。
　　第一，公共服务外包缺乏法律明确规定。《政府采购法》仅仅规定政府物资及内耗性服务外购，尚未明确规定公共服务性产品采购。这使得公共服务外包缺乏全国性的法律依据，存有合法性的危险。并且公共服务外包范围在法律上没有统一规定，各地方在操作中标准不同，很容易把不能外包的公共服务外包出去，造成公众权益的损失。第二，公共服务外包缺乏可遵循的法律程序。在英美发达国家，为了防止公共服务外包中的腐败，都制定了政府合同的规范程序，而我国在这方面还比较落后，需要借鉴国外经验，制定出可遵循的法律程序。第三，公共服务外包缺乏配套法律。我国公共服务外包领域的法律体系较为单一，在实施中没有相应的法律配合实施，仅有地方性法规规范政府公共服务外包行为。由于很多地方法规常常带有行政法规或条例的特点，对合同关系人的法律救济也相对较少。

   （四）公共服务外包中监督主体缺乏整合
　　我国公共服务外包的监督主体在《政府采购法》和《招标投标法》中，主要体现为广义上的主体。这不仅包括财政、审计、监察等广义上的政府部门，也包括除政府以外的其它企事业单位与个人。公共服务外包的监督主体在法律上显得非常宽泛，缺乏协调性，各监督主体权责不清，监督权力有虚化的倾向。并且缺乏相应的激励机制，各监督主体积极性不高。另外，由于社会监督主体组织程度低，监督程序性规定欠缺、监督环境的缺失和保护社会监督主体法律法规缺乏等，社会监督主体的功能不能很好的发挥。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)