村庄治理的法律规制初论(2)

     （二）村庄治理的现实困境。（1）村庄治理的制度瓶颈。从历史的角度看，村民自治是在20 世纪末我国改革之初及人民公社解体的过程中形成的，具有鲜明的时代特征和制度特点：其一是“城乡分离”。改革之初的村民自治没有改变城乡二元化的组织与管理体制，事实上延续了这一体制;其二是“村社一体”。从实践来看，大多数村根据中央的规定，村的合作经济组织与村民委员会实行“两块牌子，一班人马，交叉任职”;其三是“组织封闭”。基于土地的集体所有及承包关系，农民归属于一定的“集体”，享有相应的权利。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的{13}。（2）村庄治理的组织缺陷{14}。单就村庄组织的结构特征来看，村级组织在村级治理过程中表现为：一是村级组织的单一集中和垄断结构特征，村民委员会和村党支部是正式的村庄权威组织，它不仅包揽了所有村务管理的内容，而且还要承担一些乡镇政府的延伸管理职能，并确保党的领导和政令的下达，村级组织权力向两委和书记主任集中的情况十分突出，权力的过度集中不利于村民民主权利的落实。在村民自治制度设计上，村民应该掌握着村级治理的所有权，但实际上村民委托给村庄精英特别是体制内精英行使，由此造成许多村庄的村民对村级治理的所有权在实际运作中被虚化，实际权力的运作主要受村庄精英的控制。二是村级组织虚设、重复等现象普遍存在，除了村两委之外，许多功能性村级组织依附或者附属于村两委，还有群众性组织如妇代会、共青团、民兵连和老人协会等也是如此，以至于所有这些村级组织都是在村党支部和村民委员会领导下的组织框架下展开的，形成一对多的、众星捧月的结构模型，缺乏各种村级组织的横向互动联合，影响了村级组织的互动决策效率和组织发育，单一组织结构也使得其他村级组织只是村民委员会的附庸，很难对其形成制度性的权力制衡。三是许多村庄内部出现两级甚至更多级代理机制，形成金字塔形的治理结构。目前村庄组织的架构中，在村民委员会之下还有村民小组，伴随着税费改革的进行，为了减少农村基层干部，在政府的推动下，村庄兼并普遍展开，村庄规模不断扩大使得直接民主更难以实现，行政村和自然村的两级代议制民主就成为村民自治管理决策的主要形式，这样在村级组织结构中，不仅在功能性组织结构上形成了单一垄断的组织架构，在村庄组织层次上也形成了科层制金字塔形的组织结构，这种组织结构特征也是造成村民自治难以真正实施的原因之一。四是多数村庄的村级组织决策机制单一化，利益群体和组织决策结构不重合，这就使得在行政村层面的决策失去根基和依据，影响决策的公正与效率。村民中的绝大多数都能比较清楚地判断自己的利益得失，因而大多是在约束条件下的理性的“经济人”，如果他们在一个公共事项中只看到自己的付出和可能承担的风险，却不能看到可以得到的利益，那就使村民对这个事项的参与大打折扣。五是行政村本身不一定就是一个合适的进行民主决策、监督和管理的载体，在村庄一级，不同的公共事务对应着不同的受益范围，我国村庄的村民从“家”出发，从里往外总体上分为三层同心圆：“邻里”或“村民小组”为最内层，自然村为中间层，行政村为最外层，当然，鉴于村庄的情况相差较大，有些村庄一个自然村就是一个村组或者一个行政村，我国“村的精神”{15}，或者村庄的内部规范，虽然经过集体化和基层民主化的冲击，仍然作为支离破碎的传统存续下来，而且主要是指自然村层面，而非行政村层面，因此，在进行村级公共事务决策中，由于受益群体的差异性，行政村本身不一定就是一个合适的进行民主决策、监督和管理的载体，村内事务应当根据其具体的事务类型和影响受益人群来决定以及其组织的范围、人员规模和组织决策管理形态，村级各种组织之间的关系，不应该通过行政命令和隶属的方式得到解决，而是应该通过竞争、合作、协商解决，或者通过冲突解决程序来化解矛盾，形成秩序。
　　三、完善我国村庄治理法律规制的思考
　　根据现行宪法的规定，乡、民族乡、镇是我国最基层的行政区域。“城市和农村按居民居住的地区设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”{16}这就在法律上确定了“乡政村治”的乡村治理新体制，“乡政村治”治理模式的核心是在坚持国家统一领导的同时，重视农民群众的参与，体现了国家与社会的分权原则{17}。“乡政村治”体制将国家的农村基层政权定在乡镇，在乡镇以下实行村民群众自治;将原来由国家包揽的农村基层公共事务管理权下放给农民，使农民群众在获得经济自主权的基础上拥有了政治自主权{18}。
　　（一）村民自治法律依据的确立。除了宪法，当代村庄治理制度确立的主要法律依据是《中华人民共和国村民委员会组织法》。在总结20多年村民自治实践的基础上，2010年10月第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议对《村委会组织法》进行修订，着眼于规范程序、完善制度，从村民委员会的选举和罢免程序、民主议事制度、民主管理和民主监督制度等方面进行了进一步细化完善，突出了法律的时代性、科学性和可操作性{19}。以宪法和村委会组织法为基础建构的村庄治理的基本框架有三个层面：一是形成了以村庄治理为中心的制度体系，包括村级组织建设制度、村干部选举制度、村务公开制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度、村经济事务自治制度以及村干部管理制度;二是确立了以村民自治为目标的制度取向，其实质和目标就是把村民组织起来，进行自我管理、自我教育、自我服务，做到自己的事自己做、大家的事大家办，共同办理好村级各项事务;三是体现了以民主为核心的制度理念，即实质围绕着“民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”的基调{20}。
　　（二）村民自治法律规范的完善。《村委会组织法》是规范我国村民自治的基本制度文本，从1987年制定《村委会组织法（试行）》到1998年制定《村委会组织法》再到2010年修订《村委会组织法》，彰显的是村民自治制度的不断完善。从规范文本的角度分析，表现如下：一是村民自治内容更加丰富，1998年制定及2010年修订《村委会组织法》都明确提出村民自治“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”四大方面，而且村民自治内容逐步由原则到具体，以民主选举为例，2010年修订《村委会组织法》用单独一章共计10条23款1500余字的篇幅对村委会选举进行规范;再以“后三个民主”为例，2010年修订后用两章的篇幅共计16条35款对村民自治在民主选举后的三个民主的相关规定加以具体化，增加了监督机构、村务档案、村民委员会成员任期和离任审计等诸多方面的内容;还有就是一些村民自治的内容从模糊到明确，如村民对村民委员会成员的罢免权，2010年修订后规定，“本村五分之一以上有选举权的村民或者三分之一以上的村民代表联名，可以提出罢免村民委员会成员的要求，并说明要求罢免的理由，被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。罢免村民委员会成员，须有登记参加选举的村民过半数投票，并须经投票的村民过半数通过。”二是村民自治运行程序逐步规范，《村委会组织法（试行）》重视对村民自治实体内容的规定，而对相关程序的规定却显得严重不足，但在1998年制定及2010年修订《村委会组织法》后，这一状况则得到及极大改善，上述对村委会成员的罢免程序即为有力佐证。三是村民自治的组织结构逐步完善，村民委员会是村民自治的一个重要组织载体，但不是也不可能是唯一的组织载体，《村委会组织法（试行）》明确了村委会和村民会议及其关系，1998年制定《村委会组织法》肯定了村民代表会议这一组织形式，2010年修订《村委会组织法》又设立村务监督委员会这一机构。四是村民自治权利保障逐渐强化，从立法主旨看，《村委会组织法》就是保障村民行使自治权利的，但如何保证《村委会组织法》自身的落实，如何保证法律所确定的民主选举、民主决策、民主管理与民主监督权利，比较具体的保障措施是逐步明确和逐步强化的。《村委会组织法（试行）》的保障条款很薄弱，并没有具体的权利救济条款，1998年制定《村委会组织法》后明显改观，明确授予地方各级人大主要是乡级人大和乡级人民政府的保障职责，2010年修订《村委会组织法》更是规范了村民的司法救济权利，这一路径显示出村民自治权利的保障性规定呈现越来强化的趋势。(责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)