村庄治理的法律规制初论(3)

        （三）村民自治法律规范的缺憾。总体言之，现行《村委会组织法》有很大的进步，明显有助于基层自治制度的运行实施。但同时也要看到，受人们的认识程度、制度实践开展程度、社会利益结构变化程度以及旧有制度惯性作用等的影响，制度质量的提高或者说制度文本的改善一般都要历经一个过程，或者说表现出一个不断发现制度本身的问题与漏洞又不断加以解决规范的逐步的过程。因此，即便是修正后的《村委会组织法》仍然存在有待进一步完善的地方。首先，《村委会组织法》在一些关键性问题上还是存在太多的原则性、应然性的规定，而如何把这些原则性内容落到实处的具体的可操作性规定还是有些不足，如乡镇政府与村委会的关系——乡镇政府对村委会的指导、支持和帮助关系;村委会对乡镇政府的协助关系，但对于哪些事项属于自治事务，当乡镇干预了村民自治时，村民自治组织该怎样提出权利主张，乡镇应负什么责任等，都没有明确的规定。其次，《村委会组织法》虽然在很大程度山弥补了过去法律文本在“民主选举”与“民主决策、民主管理、民主监督”规范方面存在的畸轻畸重的现象，但在一些具体条款内容的规定上还是有些不足。一是内容规定不大严谨，如前述16条规定的罢免村委会成员的程序，问题在于罢免要求向谁提出？或者说谁来受理？罢免会议谁来组织？这些不明确，罢免很可能就无法进行。二是个别条款之间存在矛盾冲突，如13条第二款第三项关于选民登记的规定，“户籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民”应当列入参加选举的村民名单进行登记。这实际上赋予了不是村民的选举权与被选举权，但这与第38条“驻在农村的机关、团体、部队、国有及国有控股企业、事业单位及其人员不参加村民委员会组织”的规定矛盾冲突。三是条款内容之间有些杂乱。再次，《村委会组织法》的保障实施机制单一和残缺。单一表现在村民自治权利的救济渠道狭窄。《村委会组织法》仅把村民自治权的救济机制界定在群众举报、县乡政府及有关部门的调查处理之内。而实际上由于现有的法律体系内还没有把村民自治权利明确纳入到司法保障范围，所以“依法处理”、“依法承担责任”很难落到实处。残缺则表现在《村委会组织法》注重规定乡村组织尤其是村民委员会应当做什么，但在许多地方没有明确地规定做或不做什么将受到何种奖励或惩罚，或者说对公共权力组织及村干部的行为过错，缺少责任追究和罪错惩罚的具体规定，造成行为模式与行为预期的脱节。
　　（四）村庄治理法律规制的完善路径。从制度设计和村民自治实践看，村民自治在很大程度上成为完成本应由各级政府承担的各种行政性事务的一种村庄治理方式，突出表现在尽管《宪法》对村民委员会这一村民自治组织的职能界定是突出其自治方面的，但《村委会组织法》和各省出台的实施办法对村委会职能进行扩展细化，其行政化功能膨胀，对自治功能形成严重挤压，此结果既有城乡二元分治政策惯性的影响，也与单纯以工具理性看待村民自治分不开。在创新社会管理的宏观视域下，基层治理的法治化是我们要坚持的路径，以此为为依归，作为村庄治理的基本方式的村民自治首先要完善村民自治制度的文本体系，实现对村民委员会职能的准确定位、加强制度文本之间的体系统一并强化制度的约束力。 基于现行《村委会组织法》的不足之处，甚至有提出以《村民自治法》代替《村委会组织法》，把村民自治本身作为法律的核心，村民委员会只是被授权管理村务的组织，以此来保证自治规范的合法性和逻辑整合性，以自治权为核心、以村民和村民会议为中心理顺和重塑村内组织之间的关系。其次，在进一步完善村民自治民主选举的基础上，突出抓好民主监督这一重点环节。实现这一村民自治中心回归的途径主要有两个：一是探索简单、务实的民主监督形式;二是切实保障村民的民主监督权利。再次要做到建立健全村民自治制度运行的物质基础和全方位改善乡村社会人文环境，加强村民自治制度与农村各项制度的衔接与互动。
　　回应农村社会发展的新要求，创新农村基层社会管理方式，已经成为当前地方政府必须要面临的一个重要课题。而实践中的村民自治制度在要求村民群众实施自我管理的同时，实行自我教育和自我服务，这就意味着农村基层管理创新也都是借助于基层组织来实现，即通过落实村民自治权对基层社会管理进行重构和创新。总之，村民自治作为一种来自农村内生型的治理机制，将在未来的农村社会基层治理中继续彰显着它不可替代的价值。
　　注释：
　　① 参见杨弘、胡永保：《建国以来我国农村基层治理中国家与社会关系的演变及启示》，载《理论学刊》，2012年第7期。
　　② 作为我国农村组织体系的最基本单位，有些地方称为某某村，有些地方称为某某庄，还有些地方称为某某屯，本文为行文方便，称为村庄。
　　③ 王乐夫：《中国基层纵横涵义与基层管理制度类型浅析》，载《中山大学学报》，2002年第1期。
　　④ 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第4页。
　　⑤ 王浦劬、燕继荣：《政治学原理》，中央广播电视大学出版社2004年版，第164-165页。
　　⑥ 钱玉英：《城镇化背景下的基层治理：中国的问题与出路》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第5期。
　　⑦ 程又中、张勇：《城乡基层治理：使之走出困境的政府责任》，载《社会主义研究》，2009年第4期。
　　⑧ 刘学民：《论新时期我国农村基层治理的新趋向》，载《中州学刊》，2010年第3期。
　　⑨ 唐文娟：《民主化村级治理模式初探——以成都市农村基层治理中的村民议事会为切入点》，载《前沿》，2012年第18期。
　　⑩ 项继权：《农村基层治理在此走到变革关口》，载《人民论坛》，2009年第5期。
　　{11} 唐文娟：《民主化村级治理模式初探——以成都市农村基层治理中的村民议事会为切入点》，载《前沿》，2012年第18期。
　　{12} 唐文娟：《民主化村级治理模式初探--以成都市农村基层治理中的村民议事会为切入点》，载《前沿》，2012年第18期
　　{13} 项继权：《农村基层治理在此走到变革关口》，载《人民论坛》，2009年第5期。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)