深化检察改革背景下人民监督员制度的完善

       作者简介：诸葛达，天津市和平区人民检察院未检科干部。
　　中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-243-02
　　一、人民监督员制度的概述
　　（一）人民监督员制度的基本内涵
　　人民监督员制度，是由各级人民检察院从广大群众中，按照组织、机构等推荐的方式，选出一定数量的政治坚定、具有法律基础的人员，承担人民监督员的职责，按照有关法律规定的要求，对检察机关一些特定执法活动，如检察机关立案的不起诉、撤案和逮捕等进行监督的一项制度。
　　（二）人民监督员制度的特征
　　1.监督性质具有民主性和非国家监督性。人民监督员制度是一种民主监督，它的设立，依据的是宪法确立的民主集中制原则，其成员来源于社会各个阶层，充分体现了人民当家作主。在监督职能发挥的过程中，不同于人大、政协的监督，它的意见不具有强制性。
　　2.监督机制具有独立性。在程序设计上，人民监督员制度是一种纯粹的外部监督，独立于检察机关行使权力之外，不会影响检察权的独立行使；另外，人民监督员在开展职能活动进行评议案件时也是独立的；人民监督员在身份上也具有独立性，允许通过人民监督员的名义，对检察机关的部分执法进行监督。
　　3.监督功能具有预防性。人民监督员制度的预防功能主要体现在事前和事中监督，它可以克服党委、人大、政协、舆论等事后监督的缺陷，将监督的时间和程序提前，能积极主动地防止权力的滥用， 预防一些违法情况的发生，客观上督促检察机关能真正实现公正执法，提高执法的公信力。
　　（三）人民监督员制度的历史沿革
　　2003年8月29日，最高人民检察院召开了人民监督员制度工作会议，标志着人民监督员制度试点工作正式启动。随后最高人民检察院颁布实施了《关于人民检察院直接受理侦查案件实行人民监督员制度的规定（试行）》，并先在天津、辽宁等十个省、直辖市、自治区进行了试点，至此，人民监督员制度正式在我国诞生。2004年高检院修改上述规定颁布了《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，人民监督员制度在全国省级检察机关全面开展，进入了进一步推广的新阶段。2005年，高检院颁布了《关于人民监督员监督“五种情形”的实施规则（试行）》，对“五种情形”的监督程序进行了统一和细化，进一步规范并完善了人民监督员制度以及它的试点工作。2010年10月26日，最高人民检察院废止了之前的规定，并下发了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），人民监督员制度开始在全国检察机关全面推行，这标志着人民监督员制度正式成为了我国检察制度的有机组成部分。2012年10月16日，在高检院第十一届检察委员会第八十次会议上通过了《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》，将人民监督员制度首次写入刑事诉讼规则，为人民监督员制度下一步立法起到了有力的推进作用。
　　二、人民监督员制度的现状及问题
　　（一）人民监督员制度的现状
　　据统计，截至去年，我国检察机关选任了人民监督员4万余人。人民监督员监督的“三类案件”达40086件，对检察机关拟处理意见不同意的有1418件。检察机关采纳了875件，占比达61.7%。此外，作为一项重大司法改革成果的人民监督员制度，还相继载入了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》等重要的历史文献；并被写了入《2004年中国人权事业的进展》、2005年的《中国的民主政治建设》、2008年的《中国的法治建设》、《2009年中国法治建设年度报告》、《国家人权行动计划（2009-2010年）》以及2010年的《中国的反腐败和廉政建设》等文献。可以说，人民监督员制度十年来取得了积极成效，不仅促进了规范执法，扩大了诉讼民主，加强了人权保障；也保证了案件的质量，维护了检察权威，提高了执法的公信力。
　　（二）人民监督员制度存在的问题
　　1.人民监督员制度缺少立法支撑。人民监督员制度的依据主要是最高检在2010年颁布的《规定》，而且这个《规定》不属于国家法律体系的范畴，仅仅只是检察系统内部的一项规定。另外，我国的法律中虽然已经明确了人民监督员的职能，但其过于原则化的规定，使得人民监督员制度在司法实践活动的具体操作中显得无从把握，虽然一些检察机关结合办案实际制定了相应的人民监督员工作办法（或规程），但局限于规定的广泛性、实用性、约束面不够等因素，使得监督工作开展存在一些先天的不足之处。
　　2.人民监督员的选任与管理存在缺陷。人民监督员是由检察机关自行选任、自行管理的，选任条件随意性大、比较笼统，“被监督者挑选监督者”这一难题不能完全破解，根本原因是没有改变由检察机关选任人民监督员的选任机制。此外，由检察机关自行负责人民监督员的管理，这种“主动要求他人来监督自己是一种反逻辑的行为” 也在一定程度上削弱了人民监督员的公信度，影响了公众对人民监督员的监督效果的认同。
　　3.人民监督员的监督存在缺陷。一方面，监督范围较小。人民监督员的监督范围是检察机关直接立案侦查的案件，这使得人民监督员制度功能上的发挥受到影响。另一方面，启动程序难。人民监督员往往不是非常深入了解检察工作，要介入案件与程序的监督，存在一定的困难。此外，监督流于形式。人民监督员一般直接接触不到案卷材料，由案件承办人向监督员介绍案情也往往不是很全面，使得监督在很大程度上都流于形式。

       4.人民监督员的监督缺乏确定力与强制力。 《规定》第33条和第34条规定，检委会的决定与人民监督员的表决意见不一致时，仅负有说明义务。这说明，人民监督员监督意见的效力仅仅具有程序性效力，人民监督员的意见不存在发动、变更和终结等诉讼程序意义上的功能，也不具有实体功能和强制力。人民监督员的选聘及程序启动掌握在检察机关手中，这种被监督者选挑监督者以及监督者的被动监督，其监督的实效值得怀疑。因此需要严密制度设计，以避免初衷极好的制度成为一种走形式的作秀。
　　三、完善人民监督员制度的对策建议
　　（一）积极推进人民监督员制度规范化和法制化
　　把人民监督员制度真正落到实处，必须首先通过立法加以确认人民监督员的法律定位。纵观域外相似的制度，大都有国家宪法和法律的确认、保障。比如，根据日本昭和23年法律第147号《检察审查会法》而建立的日本的检察审查会制度；直接来源于《联邦宪法第五修正案》规定的美国大陪审团制度。而我国，正如陈光中教授所说，人民监督员制度“必然需要通过立法反映和进一步推动”。当然，随着人民监督员制度的进一步发展与完善，在适当的时候，完全有必要专门立法，明确人民监督员的各方面内容，促使其走向规范的法治化道路。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)