浅谈保障公共安全与维护公民权利间的平衡

近几年,尤其是美国"9.11"事件发生以来,公共安全问题被提到了一个前所未有的高度,整个国际社会更加注重了公共安全,使得公共权力急剧膨胀。2001年小布什总统签署《爱国者法案》(USA Patriot Act),授予司法部等公共安全部门可以运用一切必要手段来达到反恐目的的权力,开启了以"反恐"之名侵犯公民私权利的先河。中国虽然不象欧美国家那样时时刻刻警惕着来自恐怖组织的恐怖袭击,但公共安全问题也是困扰着政府当局的大事。这种现象背后隐藏的正是保障公共安全和保护个人权利两者之间相互冲突的难题。
　　一、对公共安全和维护个人权利的理论分析及历史渊源
　　解决保障公共安全和维护个人权利问题,上升到理论层面,似乎可以理解成:如何在确保公共安全的前提下,在不对私权造成侵犯或是尽可能少侵犯的情况下合理利用公权力。本文所称的公权力(Power),主要是国家机关及其公务人员,基于公共利益而享有或行使的职务上的权力。而私权利(Right)主要是公民基于个人利益而享有或行使的权利。
　　从本质上讲,私权利是公权力的基础,公权力来源于私权利的让渡。近代公权力和私权利关系确立的基础是社会契约论,自由民主理论的奠基者、启蒙思想家洛克在《政府论》中认为,人类为弥补自然状态的缺陷,捍卫自身的自然权利,于是签订契约,自愿地放弃自己部分权利,交给人们一致同意的某些人,从而出现国家。洛克还认为,被授予权力者也是契约的参加者,必须接受契约内容的限制,按社会成员的委托,公权力应根据法律来行使。这种契约结合的形式就是国家,国家的主权只能属于人民。我国同样如此,人民群众选举代表组成人民代表大会,由人民代表大会赋权于政府,代表人民管理国家、社会事务。
　　18世纪初,英国阿克顿勋爵语言"权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败",这就提出一个不可避免的问题:如何防止那些被授权的人滥用权力?当今社会从两种渠道对其作出限制,首先从制度上,立法者设立了一系列的规章制度,行政程序,尽可能的消灭体质上的漏洞来制止权力被滥用;其次,利用私权利参与各项社会事务,参与决策、执行、和监督以及立法、司法、行政过程,从而力求使公权力的行使达到公正、公平、公开。
　　权利反过来需要公权力的确认并为其保驾护航。在表现形式上,它要国家以法律的形式对公民权利加以确认;在行使过程中,它要以国家为其提供政治、经济、文化等条件为实现的基础;在权利保护上,公民权利只有通过国家权力保障下实现,如被侵害,则由国家强制力进行制裁,恢复原状。最典型的表现就是无论中国还是外国,宪法典中总有关于公民基本权力的规定,刑法典中总有对侵犯公民基本权利的制裁措施。
　　公权力和私权利的相互对峙、斗争和妥协贯穿于人类的历史发展中。中国长时间处于封建社会,"普天之下,莫非王土。率土之滨,莫非王臣",而私人的权利被践踏之至,几乎可以忽略不计。在西方,市民社会相对发达,也带动了私权利的迅速发展。古希腊时期的城邦社会,公权利和私权力高度结合在一起。政治国家和市民社会是复合的,融为一体,人既是作为个体的私有的人,又是城邦的公民,通过实现城邦的利益从而满足自己的利益;古罗马时期,公私权得到了初步的划分。法学家乌而比安认为:"公法是有关罗马国家稳定的法,私法是涉及个人利益的法。事实上,它们有的造福于公共利益,有的造福于私人。"公私法原始的划分同时也理性届定了公权力和私权利各自的存在领域。公元5世纪的蛮族入侵,打碎了罗马文明,私权利被公权力所吞噬。政治国家和市民社会高度重合,国家从市民社会中夺取了全部权力,市民社会淹没于政治社会中。到了近代社会的资本主义时期,公权力和私权利完全分离。私权利获得自己独立的存在和发展空间,并建立起体系化的权利救济途径与开放型的权力对抗路途。
　　二、公共安全和公民权利之间的价值考量及处理方法
　　利益的衡量,只能在具体的权利和权利之间进行判断。一个抽象的名义,只是一个符号,它的内容往往是由权力者予以解释和填充的,如果它拥有凌驾于各种具体权利之上的特权,则很容易在现实中演变成"挟天子以令诸侯"的权利策略。公共安全和公民权利孰轻孰重,需要把其放到具体的环境中来衡量。如在"911"事件或是类似的恐怖袭击发生时,公共安全受到具体、现实的威胁,保护公共安全是压倒一切的,没有了公共安全,公民的一切权利都是空谈。但如果在任何时候(包括没有直接、现实的危害,仅仅存在潜在的可能性时),都要以"爱国"、"反恐"为名来牺牲公民的个人权利、私人利益,则是对公民权利的肆意践踏,甚至是人类社会民主进程的倒退。
　　如何处理公共安全和公共权利之间的关系?笔者认为,需要遵循在公法中被奉为"帝王原则"的比例原则,其作用主要表现在保障人权和调控公权力方面,它包含了三个部分的内容:一为适当性原则,表现于此是指公权力行使过程中所采用的措施必须能实现权力行使的目的或至少有助于目的的达成;二为必要性原则,也称为最小侵害原则,即有多种措施同样能达成目的的方法时,应选对公民利益侵害最小的措施;三为狭义比例原则,又称均衡原则,即行使公权力采取的措施对公民权利所造成的损害不得与其为达成目的所带来的利益显失均衡。正如同《欧洲联盟基本权利宪章》第52条第1款所规定的:"对本宪章所承认的权利与自由行使的限制,应以法律规定,并应尊重该权利与自由的本质。依据比例原则,该限制唯于具备必要性时,并确实符合欧洲联盟承认的一般权利的目的或保护他人自由权利的必要者,始得为之。"
　　
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