我国建设工程担保制度发展问题及对策研究

目前我国建设项目担保制度正处于起步阶段：1999年建设部启动建筑工程担保制度的试点工作后陆续发布一系列关于在建设项目中推行工程担保的若干规定和办法，相继建立试点城市如北京、天津、深圳、厦门等。在建立和试行工程担保制度方面取得了一定成效，也遭遇到了市场环境、法律法规、具体规定与操作实现等共同的难题。如何克服工程担保推行过程中重重障碍，建立适合我国实地情况的工程担保制度是目前研究解决的重点和难点。本研究从国内工程担保制度推行的现状出发，分析国内工程担保制度的主要问题，致力于构建适合我国建筑承发包市场的工程担保制度。
　　1. 国内工程担保制度发展现状
　　我国的工程担保起步较晚，国内的研究力量主要在探讨如何将其引入我国并结合国情进行创新推广。国内从事工程担保研究的主要有四类情况：一是为着手建立新型的工程质量监督机制，由中央和各级地方政府组织召开各种研讨会和调研组，对工程保证担保制度进行系统研究，并适时出台相关规定或条例办法；二是各商业银行作为担保机构为开展工程担保业务的需要，内部进行了一些关于保函业务操作规程及文本制订的研究工作，其中，国内首家以工程担保为主业的担保公司长安保证担保公司也积极开展了不少研究；三是从事海外承包的承包商根据实际工作需要进行了一些实践经验和教训的总结；四是从事国际工程管理的学者，如同济大学的丁士昭教授、邓晓梅博士等，他们则主要从合同管理的角度对工程担保的理论、担保合同条款、制度推行对策等方面进行了比较深入的研究。
　　2. 国内工程担保制度问题分析
　　2.1保函格式不统一
　　目前作为主要担保人的银行出具的保函基本属于“见索即付”式的，与担保公司出具的保函的责任条款不一样，由于保函格式不统一房地产开发企业和施工企业需要与银行反复协调，企业内部招标、投标部门和财务部门也要协调，客观上延长了办理时间。
　　2.2缺乏统一的担保费率标准
　　由于银监会没有制定统一的指导费率，各银行和担保公司收取费用的标准也不统一，年平均费率高的达到8‰，少的则为1‰—2.5‰；一些担保公司对外报价和实际收费价格相差较大，使建设单位和施工企业对担保公司的担保能力及信誉产生疑问，而且办理保函的时间普遍为20天，直接影响了项目的中标手续办理、合同备案及开工的时间。
　　2.3占用企业授信额较大，造成了一定资金压力
　　目前由于反担保形势比较单一，尽管企业大多选择自己的开户银行作为担保人，但是每一笔担保也需要10%—30%的保证金，这些大型企业每年的项目很多，累计起来会占用相当一部分授信额度，给当事人尤其是施工企业的资金周转造成了压力。
　　2.4担保人市场不成熟
　　由于对担保公司的实力、业绩等缺乏必要的审查和评估制度，许多企业担心在缺少监督的情况下，担保公司为追求利益，不顾自身实力承保，一旦出现索赔，会给被保证人造成难以承受的风险，因此这些企业主要还是找开户银行作为保证人，造成了银行垄断担保人市场的局面，不利于通过担保人之间竞争，提高服务质量和水平。
　　3. 国内工程担保制度发展措施
　　3.1大力培养银行和保险公司担保
　　银行是目前我国工程担保市场最大的担保人主体，几乎垄断了我国工程担保市场的全部业务量。市场竞争不足必然会影响到担保服务水平，银行开展工程担保业务的一个最大问题就是专业性不强，缺乏保证履约意识和工程风险管理的监管力量，只看保证金交多少。工程担保是一项专业性很强的业务，由于工程保证保函在银行的整个业务量中占极小的部分，所以要求银行配备庞大、专业化的队伍从事这项业务不太现实。根据我国目前的实际情况，比较现实的做法是大力培育专业保证担保公司和保险公司，以及鼓励银行与专业保证担保公司、保险公司共保，以实现优势互补，风险共担。
　　3.2实行高保额有条件保函
　　实行承包商付款担保制度的国家，一般采用高保额有条件保函的担保方式。我们可以借鉴这种制度来建立我国的业主付款担保制度。实行高保额有条件保函，一方面可以促使承保人严格审查建设单位建设资金的落实情况，如果建设单位没有履行支付工程款的能力，则拒绝承保，从而起到阻止建设单位在资金未落实的情况下贸然开工，另一方面实行有条件保函可以减少承保人的风险。因为有条件保函要求受益人就保函索赔时，必须证明被保证人违约，而且赔偿责任在保函担保的金额内以受益人的实际损失为限。这样做虽然降低了索赔的效率，但相对而言，对各方都比较公平。
　　3.3政府带头实行工程担保
　　在工程担保推行方面，一些发达国家作的比较好。如美国实行工程担保以来，首当其冲的是在政府公共工程中强制执行这一制度;日本在政府作为业主时，同样执行担保;在香港特区，工务局的工程也要求有保函。与《世界银行贷款项目国际竞争性招标工程采购指南》对接，可采用银行保函、担保公司保证书的任何一种方式来提供工程担保，政府工程应带头担保。当政府不可避免的以业主身份出现在建筑市场上时，应当而且必须带头实行担保。一方面，充分体现“法律面前，人人平等”；另一方面，发挥政府表率作用。反之，何以推得动?所以，唯有政府率先垂范，方能收到事半功倍之效。
　　
　　参考文献：
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