乡镇参与式预算改革:浙江温岭的经验

 参与式预算是一种公众能够决定部分或全部公共资源最终用途的机制和过程。在这一过程中,公众直接参与决策,讨论和决定公共预算政策,确定资源分配、政府支出的优先性,并监督公共支出[1]。目前我国正在多方推动参与式预算改革,进行各种探索,有上海市、哈尔滨市、无锡市自上而下地推进,而浙江省温岭市的乡镇参与式预算改革是我国最早的、自下而上的、沿着曾获“地方政府创新奖”的“民主恳谈”的逻辑而自发产生的。民主恳谈,温岭人的创造。从1999年开始,温岭持续不断地推行以公民参与为特点、以公共事务的公开决策为主要内容的新型民主形式——民主恳谈[2]。但是,民主恳谈毕竟是体制外的安排,无法做出具有约束性的决策[3]。2003年下半年,温岭开始探索民主恳谈与基层人大结合的可行性以及结合的途径。2005年,温岭将民主恳谈机制导入政府预算过程,开启了乡镇参与式预算改革的大门。温岭的改革实践改变了地方政府的预算决策过程,在公共预算中突出了公众的参与、人大的作用,实现了我国地方政府公共预算改革的重大突破,具有初步的民主化的参与式预算改革的重要意义。因此,剖析浙江温岭的改革经验,对于深化我国当前以及今后一个时期的地方政府公共预算改革,具有一定的典型意义。
　　
　　 一、乡镇参与式预算改革的基本模式
　　
　　 2005年4～7月,温岭的泽国镇和新河镇分别进行预算改革试验,分别把民主恳谈引入政府预算过程,把预算改革与公众参与、人大作用有机结合,形成了各具特色的参与式预算改革的泽国模式和新河模式。
　　 (一)公众参与预算决策的改革试验:泽国模式
　　 1.主要做法
　　2005年初,泽国镇政府提出年度城镇建设项目规划,涉及道路桥梁、旧城改造等30个项目,委托专家委员会对每个项目写出说明书,并拟出调查问卷。随后,在全镇12万人中用科学的随机抽样方式抽选产生275名民意代表,提前10天发出召开城建预算决策民主恳谈会的通知,并将项目说明材料和调查问卷提供给民意代表。在民意代表充分了解的基础上召开为期一天的协商恳谈会,上午首先将到会的259名代表分为16个小组进行分组讨论,由每个小组讨论后选出本组最关注、最集中的三个问题参加大会发言。下午再进行分组讨论和大会讨论。在四次讨论的基础上由民意代表再次填写相同内容的调查问卷。会后,镇政府召开办公会议,讨论恳谈会上民意代表提出的建议和第二次调查问卷的预选结果,将第二次调查问卷中从上到下总投资约3640万元的12个项目拟定为2005年城建基本项目。2005年4月30日,镇第十四届人大五次会议通过了民意代表经过协商讨论所选择的12个项目为2005年城镇基本设施建设项目。
　　在2005～2007年实践的基础上,2008年以后,泽国镇将整个年度财政预算交由民意代表恳谈与协商。
　　 2.主要特点
　　 (1)公开并细化预算项目。比如泽国镇2008年财政预算支出测算表长达48页,极为详细地披露24852.3万元的年度财政预算开支清单,并向社会公开。
　　 (2)科学抽样产生民意代表。先将符合样本条件的全镇人口按村居划分为97个样本,把300名民意代表按照1000人口以上的每村居4人、1000人口以下的每村居2人的比例分配到各村居,再随机抽样产生民意代表。
　　 (3)协商恳谈会的充分商讨。商议过程是预算决策过程中公众参与的核心。镇政府采用大、小组分开开会的形式,设计了两次小组讨论和两次大会交流的商议流程。分组讨论的设计保证了各种观点获得充分地表达和辩论。
　　 (4)民意代表与镇政府、人大代表互动,镇政府、人大代表吸收和尊重民意。预算民主恳谈会除了镇政府与民意代表互动外,镇人大代表也参加旁听或讨论,这样人大代表能够更多地、更真实地听取、吸纳民意。镇人大会议期间,人大代表与镇政府进行民主对话,若干民意代表也参加旁听或对话、辩论。
　　 (二)激活人大预算权力的改革试验:新河模式
　　 1.主要做法
　　 2005年7月27日,新河镇召开十四届人大五次会议, 90名镇人大代表第一次借助民主恳谈平台讨论政府预算,193名群众自发前来参加旁听。镇人大代表和旁听群众就预算方案与镇政府进行了对话和询问,并提出了缩减行政管理费开支、增加教育投入等18个问题。恳谈结束后,镇政府与人大主席团、人大财政审查小组召开联席会议讨论并调整了包括缩减行政管理费25万元在内的9个项目。镇政府据此修改了财政预算,并在28日的人代会上获得通过。11月3日,新河镇召开了预算执行情况民主恳谈,向到会的财经小组成员和人大代表公开了1～9月的预算执行情况,并接受与会代表的询问与审查监督。
　　 在2005年试验的基础上,2006年新河镇进一步完善预算改革程序:一是从程序上规范预算民主恳谈,出台《新河镇财政预算民主恳谈实施办法》;二是对人大代表和参会群众进行培训;三是发动群众参与预算民主恳谈;四是充实人大财经小组成员,发挥预算监督职能。
　　 2.主要特点
　　 (1)突出公开性和公众参与。一是向全镇公开预算草案;二是公开预算审查过程;三是广泛宣传,鼓励公众自愿参与预算民主恳谈。
　　 (2)行使预算修正权。在人代会预算草案审查期间,人大代表5人以上联名可以提出“预算修正议案”——削减或者增加某项预算支出的金额、否决某项预算