村庄治理的法律规制初论

       一、村庄治理的场域基础是基层治理
　　（一）基层治理的基本内涵。（1）基层涵义的语境解读。人们总是在不同的语境下使用基层这个概念以确定其具体的涵义。如基层政府之基层是一个政治学语境下的概念，在我国的宪政体制架构下，在农村它指代乡镇一级地方政府，在城市它指代区一级地方政府，在城市农村二元化体制格局下，它们都是我国的基层政府。如社会学语境下的基层则泛指作为社会组织体系最基本的单位，在农村它指代村庄②，在城市它指代社区。而王乐夫则认为，基层是指国家、社会管理体系中的最低层次。乡镇、城市的区、不设区的市的党组织、国家机构和社会团体、企（事）业单位以及村民委员会和居民委员会都具有管理活动的直接性，因而，理所当然均应属于基层的范畴。 基层之所以成为基层主要不在于管理权力相对小些， 而在于在各种治理体系中其特殊的地位以及由此而形成的与中上层性质上全然不同的治理模式。③（2）治理理论的经典概括。俞可平教授在《治理与善治》一书中提到“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。”④这就是说，治理意味着：1）治理模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现;2）强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系;3）把治理看成是一个上下互动的过程，强调管理对象的参与;4）强调管理方式和管理手段的多元化。⑤治理的目标是实现善治。（3）基层治理的基本内涵。基层治理，简单地说就是“对基层的治理”，它是中国地方治理的基础⑥。 在前述对基层边界界定的基础上，笔者认为基层治理是以乡镇、村或城市的邻里社区为基本范围，直接面对社会和居民，依靠治理机制，发挥各种社会力量，共同解决社会公共问题的活动。基层治理主体是与社会和居民最为接近的组织，包括基层政府组织（农村的乡镇政府、城市的区政府）;还包括村（居）民委员会、各种民间社会组织以及公民个体。基层治理的内容都是与人们日常生活直接且紧密相关的各项事务，突出表现为社会管理和公共服务。从治理对象范围来讲，农村基层治理和城镇基层治理是基层治理的两个传统部分⑦。
　　基于本文的主旨，即在社会管理创新语境下探讨基层治理，本文中基层的涵义是社会意义上的基层，就其具体指涉为政府以外的最基本的社会组织体，涵盖农村的村庄和城市的社区。在由我国具体国情决定的城乡二元体制下，作为城市基层的社区和作为农村基层的村庄的治理存在显然的差异性，而本文关注的视角是作为农村基层治理，着重于村庄这一级农村基层组织在基层治理中的法律规制问题。
　　二、村庄治理的基本路径是法律规制
　　（一）村庄治理的基本概况。（1）村庄治理的制度确立。20世纪80年代初期，广西河池地区的宜山、罗成两县的农民根据当地的实际需要，率先创建了农村基层群众性自治组织——村民委员会，开创了村民自治的先河。1982年宪法正式确立了村民委员会的法律地位，确认其为农村基层群众自治性组织。1987年，《村民委员会组织法》（试行）的颁布，标志着村民自治制度作为我国的一项基层民主政治制度在全国正式推广。1998年，九届全国人大常委会第五次会议出台了正式的《村民委员会组织法》，为全面推进村民自治提供了法律保障，这标志着我国村民自治制度作为我国农村基层治理的基本制度进入了一个新的发展阶段⑧。2010年《村民委员会组织法》进行修订，进一步完善了村民委员会成员的选举和罢免程序，充实了村民的选举委员会，明确了民主议事的制度，用法律把基层村民自治的实践形式固定下来⑨。（2）村庄治理的实际运作。从实践来看，作为农民群众的自治组织，也是农村基层基本的组织与管理制度，村民委员会已经在全国农村普遍建立起来。尤其值得关注和肯定的是，村级民主选举、民主决策、民主管理的制度日益规范，村级民主对农村基层党组织及基层政权组织的民主发展日益显现出积极的推动作用⑩。 纵观我国村民自治的进程，主要是民主意识的推行进程和自治方式的选择进程。从民主意识的推行来看，在农村实行以家庭联产承包责任制为主体的农村经济体制改革后，村民经济的独立客观上决定了他们必然要求拥有与之适应的政治权利，即要求拥有对 “当家人”的选择权和罢免权，对村内重大事务的决策参与权和管理权，对村务运行和村干部行为的监督权，从而对民主权利越来越重视，民主意识不断增强。村民委员会最初是自发形成，而后从宪法高度确立了其法律地位，并进一步在 《村民委员会组织法》中确立了权利内容。从自治方式的选择来看，把村民自治逐步纳入了治理视角。从治理的视角来研究村民自治，村民自治制度应该是一种民主化的村级治理制度，这种制度不同于政权意义上的民主制度，即村民自治是一种社会民主而非政治民主。按照 《村民委员会组织法》，村民自治的主体是全体村民，村民自治机关包括村民会议和村民委员会。其中，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作{11}。（3）村庄治理的制度要素。在治理视角下，村民自治作为一种民主化的村级治理制度，随经济的发展和社会的进步，治理理念、治理主体、治理结构和治理方式等方面都被赋予了新内涵。在治理理念上，村级治理模式中的治理就是确定权力行使、公共事务管理、村民话语权保障，以及在公共利益上作出决策的制度和程序的总和。村民自治的过程就是“参与、互动、合作、服务”等治理理念的融汇过程，自治不是单纯的具体管理，而应该是兼顾各方利益，统筹协调的宏观规划过程。在治理主体上，村级治理模式中的治理主体呈现出多元化特点。在 《村民委员组织法》中，确定了村民委员会作为基层群众性自治组织的法律地位，同时强调其根据需要可以设人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会。然而在农村中还存在大量的集体经济组织、公共服务组织以及村级群团组织等，在构建完整的村级治理模式中，政府应实现由包办到协办的角色转换，对非政府组织进行合理定位，明确相互之间的关系，为其独立运作创造良好的社会环境。在治理结构上，村民自治在农村要实现基层治理结构的创新应充分考虑到社会自身的自治性，即其自我调节、自我控制的功能。为此，围绕社会实现有效管理的目标，应把国家政权和村民自治看成两者的合作过程，要求两者共同承担责任。在农村基层协调权力与权利的关系，强调社会自治组织的协调与合作，客观上要求社会承担更多的自我管理任务。在治理方式上，社会治理体现的是一种善治的过程，政府和各种社会自治组织之间的关系应该是相互依赖的。对政府，应转变政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念; 并充分发挥党组织和人大、政协的整合作用，增强治理能力。对自治组织，应摆脱政府的主导，充分发挥应有的作用。同时，要用法律对其进行制约，提高自治与自律能力。{12} (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)