美国新公共治理实践及其对我国的启示

        中图分类号：D7712
文献标志码：A
文章编号：1002-7408（2015）11-0107-06
现代社会日益复杂，各种系统和网络的日趋独立，对国家公共事务的管理提出了新的挑战。治理的出现就是为了解决“政府失灵”和“市场失灵”的弊端，以便对社会资源进行最优配置，保障公民的政治经济权益和公共利益的实现。鉴于此，党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，以协调不同利益群体之间的冲突，实现经济社会的可持续发展。由于治理促进了国家、社会和市场之间的良性互动，因此，提升治理能力，除了需要行政机关效率和效能的提高，更需要公共产品和服务的监督者、“消费者”——公民和利益相关者的参与。因此，只有创新多元化的治理规则和手段，畅通公民参与公共事务管理的通道，才能广泛听取民意和集中民智，发挥集体智慧，进而提高公众满意度。而借鉴国外尤其是美国新公共治理的成功经验，有利于深化我国行政体制改革，“增强政府的执行力和公信力，促进国家治理体系和治理能力现代化”。
一、新公共治理的兴起
治理的概念在许多学科领域得到探究，包括政治科学、公共行政、政策制定、规划设计、社会学等。尽管“治理”（governance）和“政府统治”（government）都崇尚目标导向活动，但二者并非同义术语。“政府统治”通常是指拥有法定的和正式的权威，并通过强制性力量来贯彻和执行政策；“治理”指的是基于公民和组织共享目标活动的创造、执行和贯彻，它们可能拥有也可能不拥有正式的权威和强制力。[4]4-5作为一种活动过程，治理寻求政策制定的权力共享，鼓励公民自治和独立，并提供公民参与公共物品提供的程序。
世纪之交，“治理”日益引起学界的关注，弗雷德里克森（Fredrickson）认为，公共行政正朝向“合作理论、网络理论、治理理论、制度建构和维持理论”发展，以回应在“碎片化和脱节的”国家中，“司法权和公共管理间衰落的关系”。他强调制度主义、公共部门网络理论和治理理论与未来的公共行政研究有关，并对制度主义与公共部门网络主义进行了区分：制度主义是关于“规则、角色、标准、预期的社会建构，以约束个体和群体的选择和行为”；而公共部门网络理论是关于“相互依赖的结构”，它有正式和非正式的联动机制，包括交换和互惠关系、公共利益、共享信念和专业展望的联系。治理理论发生在制度领域、组织或管理领域、科技或工作层面，包括正式和非正式规则、科层体制与程序流程，并深受行政法、委托一代理理论、交易成本分析、领导理论和其他理论的影响。
凯特尔（Kettl）观察到，向治理转变的动力是“行政行为的扩张，行政伙伴的多元化，以及政治影响对政府外部系统的扩散”。他指出了提升谈判和协调技能的必要性：除了懂得使用科层制和权威外，行政官员还必须管理复杂的网络结构，更多地依赖人际关系和组织间关系过程，有效利用信息技术和绩效管理技能，并增强过程的透明性。即根据谈判和协调技能建立人力资本，为公民参与提供通道，构建自下而上的公众问责机制。
网络理论清晰地表明了谈判技能的必要性。阿格拉诺夫（Agranoff）和麦奎尔（McGuire）证实了协同管理中网络结构的出现，他们将其界定为“在多元组织安排中参与和管理的过程，以处理单个组织不能或较易解决的问题”。他们对“协作”和“协同”进行了区分，尽管两者都主张一起工作来解决问题，但是“协作”还有有益性和善意的维度。可利用的协作机制非常丰富，基于组织结构和行政架构的考虑、政治和经济发展需要，协作机制在处理城际关系中得以利用。并且，与协同相比，协作安排在实践中得到更为广泛的运用。阿格拉诺夫认为，相比传统科层组织，由于网络结构更注重自我管理，其成员来自于不同的组织文化，且自愿性质较强，使得管理者在网络结构下的管理方式迥异，他们的决策过程从通过议程到付诸实施都有很大差异。但是“决策时的共享经历、充分的探讨等因素催生了富有创造性的解决方案。当决策产生胜利者和失利者、当出现零和博弈的情况时，会影响公众的参与和奉献。这些情况清楚地表明，由于共识是建立在双方协议的基础之上，因此，网络结构很少能制定核心决策”。
不同于弗雷德里克森（Fredrickson）将治理界定为政策形成和执行的过程，萨拉蒙（Salamon）在《政府的工具：新治理导论》一书中，将治理界定为政府管理的工具和技术。新公共治理是一种架构，它承认“现代技术的协作特性以满足人们的需要，从事复杂网络管理的公私部门的行动者广泛使用的行为工具，满足不同类型公共管理所产生的需求，不同类型的公共管理者强调协作和实现而非等级和控制”。他认为，在公共管理中引入新公共治理，需要重点关注特定的技能，即谈判和说服、协作和实现，它们包括激活（activation）、流程（orchestration）、调节（modulation）。激活可以获得网络结构的参与，流程是劝说行动者进行协作，调节是提供足够的激励推动协作行为的完成。然而，工具制造者、使用者和公共管理者使用这些技能的过程并不清晰。
二、美国新公共治理的过程与实践
自20世纪70年代末以来，新公共管理运动兴起，西方发达国家相继开启了政府管理模式的改革。在这一改革的浪潮中，美国积极探索政府治理新模式，不管是公共服务社会化，还是“政府再造”，其目的是重新探索国家和社会公共事务的治理模式，为公众提供更优质的公共产品和服务，以满足公众日益多样化的需求。在由“管制型”向“治理型”转变的过程中，美国政府创新公共治理的方式和手段，并通过法治程序鼓励公民和利益相关者积极参与公共事务的管理，丰富了新公共治理的实践和过程。

      1鼓励公民与利益相关者参与新公共治理的实践。新公共管理倾向于把公民视为顾客，认为公众只是消极地、被动地接受公共服务。并且，与作为整体的公众相比，个体公民直接参与治理过程的情形并没有出现。弗雷德里克森认为，有关公众的一般理论以四个必要条件为基础：宪法；有道德的公民意识的增强；回应公众集体利益的制度和程序；仁慈和更好的公共服务。有道德的公民理解法律基础（宪法），相信美国体制的价值是天赋权利，愿意履行个体道德责任，待人接物彬彬有礼，包括在交谈中注意忍耐和宽容。然而，尽管宪法文本并不考虑公民的直接参与，但是通过“在政府与人民之间建立紧密联系”能够创造有智识的公民。“政府与人民之间的紧密联系”表明了公民参与公共事务管理的必要性和重要性，通过“行政官员与公民之间回应与责任的双向机制”，能够提升公共事务管理的效能。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)