美国新公共治理实践及其对我国的启示(3)

《行政程序法》从根本上改变了公民和利益相关者与行政管理机构在治理过程中的关系。公众的需求使政府的工作更加透明，通过规则制定中的政府公告和评议，公民能够合法地表达自己的声音；通过判决，能够保证利益相关者的生命、自由、财产权免受政府的干扰和侵害。他们能够表达自己的意愿，并确保能够被行政管理机构所听到。然而，这些传统的治理过程也限制了个体、组织和群体参与的程度。如行政管理机构可能在已经对政策建议做出基本决定之后，才有选择性地举行听证会。[25]另外，行政判决可能会限制证人证词的内容，其原因是他们说的某些话不能被当作证据被采信。[26]
相对较近的《行政程序法》修正案在相当程度上扩展了公民参与的形式和机会。美国国会对《行政程序法》通过了两个修正案，并在1996年使其永久化，即《1996年协商制定规则法》（the Negotiated Rulemaking Act of 1996， NRA）和《1996年行政争议解决法》（the Administrative Dispute Resolution Act of 1996， ADRA）。自从国会通过这两个法规后，联邦政府采用新公共治理程序的行为大幅度增长。[27]
“准立法（quasilegislative）”过程为行政管理机构的运行确立了标准、指标、预期，或者说规则和规制。[23]《协商规则制定法（NRA）》规定了在准立法新公共治理过程中对监管式谈判的应用。它要求行政管理机构要召开一个由25名或较少的利益相关者参加的小组，对提议的草案规则、后续的公告和评论文本进行谈判。[28]然而，当授权行政管理机构使用备选争议解决方案时，《行政争议解决法（ADRA）》也考虑使用准立法过程。环境治理领域更多地使用准立法新公共治理过程，如在制定、落实和强制执行环境政策的过程中使用利益调解、简化程序、建立共识、协同决策等方式。[29]
准司法（quasijudicial）过程通常指回顾性的、客观的机构行为，它涉及到特定的公民或利益相关者的权力或义务，其范围囊括非正式的裁决方式和正式的裁决方式。非正式裁决的方式主要指学校教育对学生行为规则的塑造，而正式裁决则是《行政程序法》所鼓励的、在美国最高法院的裁决中清晰规定的十项法定诉讼程序，包括公告、证据呈现权、对质和对证人的盘问、口头辩论、书面决定等。《行政争议解决法（ADRA）》规定，准司法新公共治理过程包括调解、程序简化、微型审判、简易陪审团审判、实况调查、约束性或非约束性仲裁。[30]
几乎在所有公共决策、政策制定、贯彻落实、强制执行的过程中，都会存在不同利益集团之间的冲突。通过消除利益集团的冲突以实现一致，这些新公共治理过程在多元化甚至相互竞争的参与者之间提供了协调和合作机制。其结果是，这些程序增强达成稳定共识的可能性，并且有助于增强参与者的公平感、公正感，以及制度的合法性。
（2）州和地方层面支撑新公共治理的法定框架。然而，由于每个州都有自己的行政程序架构，因此类似于联邦层面《行政程序法》的立法创新并没有在州和地方政府层面出现。尽管州级行政程序法模式（the Model State Administrative Procedure Act， MSAPA）并没有出现在行政程序法和协商决策制定中，然而，州政府实际上已经采用了这些程序，行政官员也获得隐性授权来使用这些程序。另外，多数州政府已经采用州级行政程序模式，它们对一般案件进行非正式的解决和处理，允许行政机构成立咨询委员会，要求行政机构采用对公众有利的非正式规则。[31]所有这些规定为行政机关提供了非正式的、一致导向的过程，这些过程都具有新公共治理的特征。
由于明示权限的缺失，作为一种私人判决的形式，约束性仲裁会导致行政机构针对私人决策者的管制权力面临违宪授权的问题。然而，一般而言，其他有关新公共治理程序都不存在这样的问题，因为它们对治理程序和约束性结果都预先达成了协议。另外，新的《统一调解法》（Uniform Mediation Act）在第二章第六节为政府使用调节方法提供了明确规定，许多州（如伊利诺斯州）已经开始采用这种统一法案。

　　要么根据《州行政程序法修正案》，要么通过行政命令（如马萨诸塞州），许多州都授权州行政管理机构使用新公共治理过程。有关替代性纠纷解决机制（ADR）和协商决策（negotiated rulemaking）的州立法范围广泛，既包括长期的和短期的，也包括概要性的和具体的。例如，新墨西哥州只是笼统地要求行政机构利用替代性纠纷解决机制，而德克萨斯州和佛罗里达州却通过了类似于联邦行政争议解决法（ADRA）和协商制定规则法（NRA）的法案。更为常见的是把一般性的授权作为《州行政程序法》的一部分。如印第安纳州授权州行政管理机关利用调解的方法，其条件是调解员必须像州级高等法院的调解员一样接受过专门的训练。总之，在州级层面，授权和鼓励州政府和地方政府在新公共治理中使用准立法和准司法方式的过程增长迅速。

         三、对我国治理体系和治理现代化的启示 

　　当前，我国正进行“攻坚期和深水区”的全面深化改革。在挑战与机遇并存的关键时期，党和政府作出推进国家治理体系和治理能力现代化的重要部署，并提出“加大社会治理创新与政治体制改革的力度，以便更有效地消除国家治理的体制性障碍和结构性矛盾”。[32]在此背景下，美国新公共治理的过程与实践对促进我国治理体系和治理现代化有较强的借鉴意义。
1尽快实现由“管制”理念向“治理”理念的转变。“传统政府管理的影响力不仅源于公共服务的政府垄断、集中管理和政府机构的直接生产等制度安排，更源于这一模式所衍生的思维定势和政治气候。”[33]在此背景下，政府的改革就是破除政府万能的神话，打破政府垄断性直接生产是唯一最佳模式的观念，为市场化改革破除思想藩篱，开拓发展空间。“市场化与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，‘市场式政府’被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一。”[34]就美国而言，自新公共管理运动兴起，政府管理理念的转变一直比较活跃，从公共服务社会化到政府再造，美国政府一直在探索政府治理新模式，构建合作共赢的公私伙伴关系，实现公共利益的最大化，以便更好地为公众提供优质的公共产品和服务，满足他们多样化的需求；而中国的改革开放就是政府从其管不好、管不了的市场领域、社会领域逐渐退出的过程，通过明确界定政府、企业、社会三者之间的权力边界，建构三者之间良性的互动模式。在这个过程中，政府管理理念不断得到创新，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求“凡是能由市场决定的都交给市场，政府不进行不当干预”、“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。[35]这意味着必须全面深化改革，实现政府职能根本有效转移，实现“管制”理念向“治理”理念的转变，重构政府、市场、社会的新型关系。“治理”要求在公共事务领域中国家和社会、政府和市场、政府和公民的共同参与，结成合作、协商和伙伴关系，形成一个上下互动、双向度或者是多维度的管理过程，以实现公共产品和公共服务的有效供给。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)