城市基层社会治理的结构性演变与驱动性发展(2)

     2.川沙新镇整体式探索
　　2005年12月川沙新镇成立并试点“镇管社区”。川沙新镇“镇管社区”主要做法是按照合并前的原行政区划7个乡镇为基础将全镇划分为7个社区（包括农村地区），因此“镇管社区”覆盖全镇，与同期的花木镇和三林镇仅仅覆盖城市化地区（社区）不同。镇管社区体制建设方面，除在镇层面建立社区管理委员会外，在各个社区建立社区管理机构。2006年4月开始，川沙新镇各社区的社区委员会相继成立，下设行政事务、社会事务和村（居）委会事务等3个专业委员会，后根据实际情况增设了社会稳定专业委员会。社区委员会作为社区代表会议的常设机构，成为沟通川沙新镇与村（居）委的主要桥梁和纽带。川沙新镇的华夏社区第一个建立社区委员会，这也是上海市第一个在镇域范围成立的社区委员会。相对来讲，这里的社区资源丰富，企业较多、社区社会组织丰富，过去川沙县的老干部和职工退休之后也主要住在该社区，发挥了社区的社会资本作用，为社区共治平台构建和运行起到了积极的作用。川沙模式实现了社区自治组织的前移和政府的退居幕后，极大增强了社区的自主和自治能力，社区成为在更广泛意义上的利用和组织社区内的所有力量来自行解决社区发展问题。2012年行政区划调整，川沙新镇调整为6个社区，其“镇管社区”基本架构和职能没有大的改变。而它相邻的祝桥新镇在这一年也启动了“镇管社区”试点，基本架构和模式与川沙新镇大体相同。
　　3.三林镇的试点与持续推进
　　三林镇最早成立的社区是三林世博家园社区。该社区是上海市历史上规模最大的动迁房基地，占地2.8平方公里，总建筑面积118.5万平方米，规划约1.7万户、4.8万人口，导入人口中市区居民占主体。世博家园社区是在世博动迁中形成的新社区，对于这些以市民为主体的动迁居民如何管理、镇如何向这类新市民提供服务都是一个以经济发展为首要目标的郊区镇面临的新课题。2006年三林镇在镇层面成立了社区管理委员会，其办公室设在世博家园社区，并同世博家园社区的社区委员会一起受社区党委领导，社区中心成为社区内的主要执行机构和服务窗口（见图2），从而开启了具有三林特色的“镇管社区”模式。为适应减少政府管理机构和转变政府职能要求，三林“镇管社区”中的社区各机构以虚设为主要形式，采取给经费不给编制，社区党委成员主要以镇党委兼职为主个别专职为辅的形式，社区管理委员会和社区委员会主要负责人也都以兼职为主，成员聘用社工为主要方式。2008年后，这一模式在全镇其他3个社区——杨思社区、永泰社区、三林社区推广。三林镇“镇管社区”是浦东新区具有特色和取得成效的模式之一，在机构精简的情况下实现了精深化管理、精细化服务，形成公共管理服务有效下沉、社区自治共治逐步发育的一种社区管理模式。
　　4.闵行区的试点
　　闵行区也是上海市较早试点“镇管社区”的区县之一。同浦东新区三林镇的世博家园一样，2006年闵行区浦江镇也建了世博家园社区，2007年4月浦江镇成立居民区党委并开始试点“镇管社区”。但是具体体制上与浦东新区三林镇有较大的差异，浦江镇的社区实体化运行，下设多个科室（见图3），形成了浦江模式。这种模式也称为“1+1+X”模式，即在镇党委、政府的领导下，整合居民区党委、社区办、社区事务管理服务中心人力资源，实行三块牌子、一套班子。镇管社区管理机构对社区党建、社区建设、社区管理、社区服务、社区稳定、社区干部管理及社区精神文明建设等事务行使综合管理、综合协调职能。
　　闵行区“镇管社区”的试点还有莘庄镇、七宝镇、马桥镇、虹桥镇等，这些镇的“镇管社区”具体模式的共同特点就是中间层实体化运作，属于典型社区实体运作模式。但可以就其中间层社区科室设置和职能大小分为两类，一类社区职能和机构较大型，如浦江镇、马桥镇的“镇管社区”模式，社区科室较多，机构工作人员在25人左右；二类是社区职能和机构偏小型，如莘庄镇、虹桥镇的“镇管社区”模式，社区权限相对较小，机构工作人员在10～14人。也可以就其“镇管社区”范围分为两类，一类是同浦东新区川沙新镇模式相类似的七宝镇全覆盖模式，“镇管社区”覆盖城市化地区也覆盖到农村地区；二类是同浦东新区三林镇类似的浦江、马桥、莘庄等局部覆盖模式，“镇管社区”仅覆盖城市化社区。[2]
　　（三）大型居住社区和城市郊区试点推广
　　经过多年的探索，“镇管社区”取得了一定的成效，得到了上海市市委、市政府关注和肯定。上海市相继出台了《关于推进本市大型居住社区市政公建配套设施建设和管理的若干意见》（沪府发〔2009〕44号）、《关于加强本市大型居住社区行政管理和公共服务配置的若干意见》（沪府〔2012〕46号）等文件，明确了在大型居住社区中实施“镇管社区”模式。上海市市委常委会“2012年工作要点责任分工方案”提出了“在城郊结合部和郊区的大型居住社区探索‘镇管社区’模式，建立与辖区常住人口规模和地区相适应的基层政权组织和群众自治组织”。随后中共上海市社会工作委员会出台了《关于开展“镇管社区”创新试点工作的意见》（沪社工委〔2012〕55号），重申了上海市市委常委会的决定，并提出“原则上在郊区各区县选择一个镇进行试点”。“全市郊区‘镇管社区’试点的镇是：浦东新区三林镇、川沙新镇、闵行区浦江镇、嘉定区马路镇、宝山区顾村镇、松江区新桥镇、奉贤区青村镇、青浦区华新镇、金山区朱泾镇、崇明县城桥镇。”这样，“镇管社区”进入了新的发展阶段。
　　为进一步推进“镇管社区”模式试点，浦东新区出台了《关于推进浦东新区“镇管社区”工作的指导意见（试行）》（浦委办发〔2012〕19号），要求浦东新区大型居住社区中实施“镇管社区”和在全区镇域推行“镇管社区”模式。各大型居住社区包括经济适用房、动迁房、廉租房、公租房和部分限价商品房等类型，人口来自市区的中低收入者、动迁户、市民以及本地动迁户，另外还有部分外来人口。管理对象多元化、需求多元化给社会管理提出了挑战，也给大型居住社区实行“镇管社区”提供了机遇。浦东大型居住社区中的“镇管社区”模式架构一般为“两委一中心”，且“两委”一般虚设，这样在有限财力情况下实现了对人口大量增加区域的社会服务和社会管理功能。当前，浦东新区大型居住社区“镇管社区”主要有航头、曹路、三林、周浦等镇。这样，几乎浦东新区的所有镇域都已经或即将施行“镇管社区”模式，尽管具体模式存在差异。(责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)