非政府组织的法律困境及其应对策略

      一、发展非政府组织是宪政体制下的必然要求
　　我国1982年宪法第35条规定了公民有结社的自由。结社自由作为公民行使言论自由的一种重要表达形式和组织方式，是民主政治的必要内容之一，是宪法赋予公民表达个人意见和观点的一项基本政治权利。理性的公民是建立成熟的宪政体制的基础，而成熟市民社会的标志就是存在健全而有效的非政府组织。
　　非政府组织一般指政府以外的非企业性社会组织，主要强调的是同具有行政强制力的政府的区别，也有称之为非营利组织、民间组织、社团组织、独立部门、公民社会、慈善组织、志愿者组织、第三部门等等，是公民结社自由权利的体现，是宪政体制下维护社会利益平衡的重要组织。概括而言，非政府组织有三个特点：一是非官方性，是民间自发产生的，它不代表政府或国家的立场；二是独立性，即它们拥有自己的组织机制和管理机制；三是自愿性，参加这类组织的成员都不是强迫的，而完全是自愿的，因此这类组织也叫公民的自愿性组织。
　　在宪政视角下，我们认为政府虽然在社会中扮演着重要的组织者和协调者的角色，但在有限国家理论下，政府在履行国家职责的过程中不可能是全知全能的，甚至政府可能会因权力扩张的本性变成践踏公民权利的洪水猛兽，麦迪逊曾经这样描述：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了。”在公共服务领域，转变政府职能，让政府愈来愈多地扮演公共服务分包商的角色，是控制政府权力、提高公共服务水平的必然要求，非政府组织在制约政府权力、监督政府履职，以及发扬社会民主精神、培养公民民主权利意识等方面具有不可替代的作用。
　　改革开放后，中国社会的经济活力被极大地释放，民间经济个体积极参与到了经济发展的浪潮中，但同时有竞争就必然会导致结果差别，个体的社会经济地位由原来的均等无差别逐渐出现了分化，并且随着经济体的进一步扩大，经济分化出现了加剧的趋势。由此，处于不同社会地位的人在其经济诉求以及价值观等方面也表现出了极大的差异性。于是，国家亟须在制度上打开一个开口，使得具有某种相同目的和利益的人们，可以脱离政府的严格管控，用组织化的形式表达个人意愿，维护自己的权利，以特定群体的力量防范和抵御来自社会转型过程中的风险。这种社会参与方式适应了社会变化所带来的新需要，是化解社会公共服务资源的有限性矛盾、平衡社会压力的重要途径，而发展非政府组织也是宪政制度下的应有之义。
　　二、非政府组织的合法性困境
　　民间组织的大规模兴起反映出我国公民社会建设过程中社会领域改革的功能性需求，但是现行立法在面对如井喷般出现的民间非政府组织却表现出了严重的滞后性，立法思想仍然停留于对非政府组织进行管制、抑制的阶段，极大地挫伤了非政府组织的积极性、参与性和活跃程度，无法满足人民内心的社会经济文化诉求，导致了非政府组织不得不面对诸多合法性困境。非政府组织的合法性困境主要表现在以下几个方面：首先，法律体系不完善，保障性内容严重缺乏。除宪法在第35条以极其简短的文字规定了公民结社自由的条款之外，在基本法的层面上尚无其他法律对公民的结社自由权利进行全面保障，而目前可循的法律基本集中在行政法规的层面上，我国曾先后颁布过三部规定公民结社自由的行政法律，当前适用的是1998年的《社会团体登记管理条例》，该条例对非政府组织的实体保障仅仅局限于“其他单位、个人不得非法侵占、私分或者挪用社会团体的资产”一项，该条例限制性条款远远超过了对其权利保障的内容，这已远远不能满足我国非政府组织发展的需求。其次，限制性内容过多。如前文所述，目前我国法律对非政府组织的规范思路仍然停留在管制的阶段，在法律上具体表现在登记备案制度、资金条件限制、杜绝非政府组织之间的规范竞争、严苛的财会审计管理制度以及对非政府组织内部规范的干预等多个方面。在非政府组织的起步阶段，如此严苛的限制性措施和高门槛，使得诸多非政府组织不得不游离于政府的合法监督之外，反而导致了法律和政府监管的盲点。而另一方面，即便一些非政府组织具备了上述条件可以以合法身份从事公益事业，但是其运行模式仍然会严重依赖行政体制，实践中出现了各种挂靠在政府及事业组织之下的非政府组织，独立性被大大削弱。最后，非政府组织的法律主体资格仍未得全面确立，在行政诉讼尤其是公益诉讼领域尚有较大的可拓展空间。
　　三、非政府组织困境的宪法解决思路
　　1.确立非政府组织的公益诉讼主体资格
　　非政府组织不仅具有民事上的主体资格，同样具有行政法上的主体资格，有的则兼需民法上及行政法的人格。但我国对于非政府组织主体资格的规定却是不全面的，其主要倾向的是民事活动，而缺少与行政法规的联系。之所以非政府组织在行政法方面的诉讼主体资格格外值得我们关注，主要涉及公益诉讼的难题。近年来我国多起危害公共环境和人身安全的事件促使人们开始关注公益诉讼的问题，因此不断有人提出应当赋予公益组织以公益诉讼的主体资格。公益诉讼在行政诉讼领域尚未确立，亟待解决的问题便是如何确立其诉讼主体。笔者认为，应当赋予非政府组织以公益诉讼的主体资格，实现公益诉讼的多元启动模式。多元启动模式不仅让公益组织代表民众，充分发挥其专业性和资金雄厚的优势，参与到公共利益的诉讼当中去，同时也激发了民众对公共利益、公共事业的关注热情和参与的动力，这对于公民社会的建设将产生深远的影响。如果仅仅将公益诉讼的资格集中赋予检察机关，不仅会使得检察机关本来就有限的司法资源更加紧张，而且从影响力方面来看，势必不如前者更为广泛。因此，多元模式的启动方式是充分发挥非政府组织力量的一个契机，也是促使非政府组织广泛参与到社会生活中实现其社会责任和社会价值的重要一步。

  2.转变政府对非政府组织的监督模式
　　各国法律对社会团体的设立条件大致可分为预防制和追惩制两种模式。追惩制模式下，公民可以自由成立社团，只有在其被发现有违法行为之时才会受到惩罚。而在预防制模式下，可以分为许可制与报告制两种情况。许可制是指原则上结社是被禁止的，只有得到国家行政机关的许可后才可以成立社团。报告制是指个人在成立社团之前要向行政机关报告，只要行政机关没有行使异议权，社团即可宣告成立。总体上看，目前大多发达民主国家均以采取追惩制为原则。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)