区域性复合环境污染防治法律制度研究(3)

　　区域性复合环境污染之复合性特征的具体表现就是其是由多种污染因子混合而成。以灰霾污染为例，其大致由二氧化硫、氮氧化合物以及可吸入颗粒物等污染因子构成，这无疑对环境监测提出了更高的要求。我国《环境保护法》规定：对重点排污单位应当安装使用污染物排放监测设备，言外之意则是对非重点排污单位不做强制性要求。这种对排污单位区别对待的情况可能会造成一种环境监测的窘境：区域性复合环境污染事件发生后却寻觅不到污染的源头。此外，复合环境污染具有作用方式的复杂性，其在大多数情况下就是由各种污染因子通过物理、化学等交互作用而转化生成的二次污染。因此，必须建立对各种污染因子时空变化的动态监测机制，以此来预防区域性复合环境污染的发生。一旦发生区域性复合环境污染也可以及时、准确地确定主控污染因子及污染源。然而，在我国有关区域性复合环境污染防治的法律规范中并没有针对其复合性特征构建专门的动态监测机制，依旧囿于对单一污染源进行监测的传统环境监测模式。
（四）总量控制制度在防治复合环境污染中缺乏合理性
对于复合环境污染而言，污染因子的多样性及作用方式的复杂性对总量控制制度提出了更高的要求，而相比之下我国的总量控制制度的适用范围还较窄。例如：细颗粒物作为灰霾污染因子中的“主力军”，其并没有被我国现行法律明确纳入到总量控制的范围中去。[13]此外，细颗粒物，一方面由燃烧燃煤等人类活动直接生成，另一方面由硫和氮的氧化物等前体大气污染因子通过化学反应转化而成。如果仅以污染源为总量控制的统计对象，实际上也就是将二次污染物排除在总量控制制度的规制范围之外，实践中很可能使得治霾愿景化作泡影。目前，我国的环境污染正由单一污染向复合型污染过渡，且多种污染因子相互叠加的问题日益突出，特别是灰霾污染等重污染事件频发，我国的《环境保护法》《大气污染防治法》等法律中规定的总量控制制度已经不能适应新形势的需要。与之相对应的是，我国现行的适用于单一污染物的污染物排放标准实际上也疏漏了复合污染的情况：单一污染物达标排放并不能阻隔污染因子间通过相互作用造成的复合环境污染。
（五）区域性环境保护政府负责制不完善
我国《环境保护法》第六条规定了政府负责制，以此来督促政府履行保护环境的义务、行使保护环境的职权。然而，由于法律条文简单，很容易使政府在防治区域性复合环境污染的问题上产生侥幸心理。以什么样的标准来衡量政府是否已对本行政区域内的环境质量负责，政府又该以什么样的方式承担责任，这些关键性问题都未在立法中得到明确的体现，过于原则性的规定使得政府负责制并没有太多的可操作性。新型环境污染具有区域性、复合性的特征，若仅规定政府对本行政区域内的环境质量负责，则不免会出现以下问题：在某一政府管辖的行政区划内产生的污染因子随着环境要素的流动进入了其他政府管辖的行政区划内并与该区域内的污染因子发生作用产生了复合污染，在这种情况下究竟应该由哪个政府负责？又应该如何确定并分配各政府所要承担责任的大小？若坚守现行法中政府对本行政区域内环境质量负责的政府责任制则显然有失公允。当前，我国环境监管体制的分割性使得地方政府过度依赖于中央政府和上级政府，地方政府之间缺少横向互动。在地方政府层次上，环境规制的外部性既表现为不同利益群体之间的财富转移，还体现在环境政策效应的溢出上，例如：对于邻近地区和本地代际的区域环境污染治理成本的溢出。[14]因而现行的政府责任制已经不适应区域性复合环境污染对其提出的更高要求。
总之，以区域性复合环境污染的特征为线索来检视我国当前有关区域性复合环境污染防治的立法与实践不难发现：在宏观上，区域联防联控机制并不健全；在微观上，环境影响评价法律制度、环境监测法律制度及总量控制法律制度等依旧偏重于对传统的环境污染进行规制，远不符合新型环境污染对法律制度提出的更高要求。同时，区域性复合环境污染的防治主体也存在某种程度上的缺失。需要说明的是，我国区域性复合环境污染对传统污染防治对策带来的新挑战并不单纯具有区域性或复合性特征，这种挑战既来自区域性又来自复合性。具体来说，在区域性环境污染概念基础上提出的复合环境污染对传统的应对区域性复合环境污染的防治法律对策提出了更为精细化、确定化的要求。
三、国外区域性复合环境污染
防治的法律制度借鉴
1952年“伦敦烟雾事件”发生后，英国相继颁布了《伦敦城法案》以及世界上第一部《清洁空气法》。[15]1952年、1955年洛杉矶均发生了严重的光化学烟雾事件，美国先后出台了《空气污染控制法》《清洁空气法》《空气质量控制法》。[16]1961年日本发生了震惊世界的四日市哮喘事件，其后则出台了《公害对策基本法》《大气污染防治法》。[17]可见，在面临严重的区域性复合环境污染时，各国大都出台了相关的法律法规加以规制。研究国外有关区域性复合环境污染防治的立法经验并予以借鉴，可以弥补我国在区域性复合环境污染立法及实践中存在的不足。
（一）具有可操作性的区域联防联控机制

　　美国、英国等发达国家对区域联防联控机制已有长期的探索，并将其广泛应用于治理灰霾污染、臭氧污染、河流污染等区域性复合环境污染，现已取得了一些成功的经验。考察美国等国家关于区域联防联控机制的经验，大致可以总结为三个方面：首先，建立了强有力的区域管理机构，并赋予其广泛、有效的职权。如美国在治理田纳西河流域时成立了田纳西流域管理局，这是一个对整个流域的生态环境承担综合规划、开发、利用和保护的多功能机构。[18]其次，确立了明确、合理的防治目标，使之具有可操作性。如美国在《清洁空气法》中明确开列了189个有害空气污染物的清单，并要求国家环境保护署必须自法案颁布实施之日起10年内为这些污染物建立“最大可行控制技术”标准。再次，科学地划分了污染区域，为区域联防联控机制的建立提供了基本框架。如美国为了治理东北部地区的臭氧区域污染问题，通过对《清洁空气法》的修正划分了臭氧传输区域，以此来明确区域联防联控机制的协调范围。[19]

      我国应借鉴国外有关区域联防联控机制的成熟经验，科学划分防治区域，设立防治区域内的常设协调机构，制定污染物清单。首先，从范围上讲，区域性复合环境污染涉及的行政区域数量较多；从源头上讲，各行政区划内的多种污染因子跨界发生作用。因此，必须将发生区域性复合环境污染的各行政区划视为一个防治共同体，将其作为区域联防联控机制合作的基础。其次，在划分防治区域的基础上设立跨行政区划的专门协调机构，以此来消除各行政区划间因平等关系而无法协同的尴尬，从而要求各行政区域尽可能地采取措施治理污染、加强分区管理。再次，必须明确区域性复合环境污染防治对策的适用对象，即必须明确防治什么。各行政区划不但要开列出区域内排放的各类污染物清单，还要列明污染物之间通过作用可能发生复合污染的污染物清单。以霾污染为例，可将京津冀地区划为一个防治共同体，设立专门的区域协调机构，通过监测、实验、调查等确定各行政区划内的污染物清单，并着重对可能发生相互作用的污染物进行更为严密的管控，预防复合环境污染的发生。此外，相关立法还应该明确政府在区域联防联控机制运作过程中所要承担的责任，使其有足够的动力与相关政府间进行沟通和协调，避免联防联控机制成为一纸空文。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)