论我国行政复议以独立促公正

       　[中图分类号]D912.1[文献标识码]A[文章编号]1008-6463（2014）03-0035-04
[收稿日期]2014-04-20
[作者简介]许小莲（1963-），女，江西南丰人，中共江西省委党校法学教研部副教授，主要从事法学研究。我国行政复议法律制度建立于20世纪90年代初，以国务院的行政复议条例的制定实施为标志，行政复议制度的监督和救济功能已经初步得以彰显。可是近些年来，行政复议案件却日益萎缩，与法院行政诉讼案件、信访案件“爆炸性”增长之间形成强烈反差。人们不禁要问为什么？直接回答是：行政复议公正性受当事人质疑，主要原因是行政复议机关在组织和职能运行上的不独立。不论学界、社会及行政复议法律关系主体都普遍认同这个结论。为此，建设独立的行政复议组织是提升行政复议公正性的主要途径。提高行政复议组织的独立性符合行政正义的价值理念，是各国行政制度改革的基本趋势。
一、我国行政复议独立性检讨
行政复议是行政机关居中裁判行政争议的准司法行为。行政机关审理复议案件时是裁判者的身份，应该以中立、审慎的态度去调查核实行政争议行为的事实，严格适用程序、法律依据等，以表明裁决结果的公正性。公正性既是法律的核心价值追求，也是行政复议组织依法进行行政复议活动必须达到的基本要求。《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第4条规定：“行政复议机关履行行政复议职责，应当遵循合法、公正、公开、及时、便民的原则，坚持有错必纠，保障法律、法规的正确实施。”可实践表明，我国行政复议存在着独立性欠缺现象。
首先行政复议不独立表现在行政复议机构设置上。现行的行政复议机构设置源自于我国现行法律制度的规定。早在1990年的《行政复议条例》中就规定：“复议机关应当根据工作需要，确立本机关的复议机构或者专职复议人员。”“县级以上地方各级人民政府的复议机构，应设立在法制工作机构内或者与政府法制工作机构合署办公。”这种规定以行政法规的形式确立了行政复议机构相对独立的法律地位。依据此规定可以在法制工作机构中设立相对独立的专门从事行政复议工作的机构。可是，这种行政复议机构独立性的倾向，并没有在法治实践中得到实现。到了1999年颁布的《行政复议法》，关于行政复议组织是这样规定的：“依法受理行政复议申请的行政机关是行政复议机关；行政复议机关内负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。”（第3条）这一规定总体上吸收了行政复议制度实践的经验，却取消了关于行政复议机构的专门规定的独立设置倾向，将行政复议职能由政府法制部门一并承担。现实中，“负责法制工作的机构” 是各级人民政府和人民政府的职能部门根据自己的实际情况设立的机构之一，各自隶属于各级人民政府或隶属于不同的政府行政职能部门，有的称法制局，有的称法制办。它属于行政机关内部的行政法制机构，没有行政主体的法律地位，本身的地位和位阶不高，除职能外与其他机构没有什么不同，很难置身事外实施监督和救济，缺乏应有的独立性。同时根据《行政复议法》第28条的规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，以行政复议机关的名义依法作出行政复议决定。根据这一规定，行政复议机构也依法不具有独立的意思表示权。
其次，行政复议机构中具体从事行政复议的工作人员，由于制度的原因也不能完全独立地开展行政复议工作。行政复议工作人员的任用，《行政复议法》中没有规定，国务院的《行政复议法实施条例》第2条规定：“各级行政复议机关应当认真履行行政复议职责，领导并支持本机关负责法制工作的机构依法办理行政复议事项，并依照有关规定配备、充实、调剂专职行政复议人员，保证行政复议机构的办案能力与工作任务相适应。”第4条规定：“专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。”行政复议人员完全由行政复议机关在现有公务员队伍中来确定人选。从实践情况看来，行政复议人员专业化程度还不高，专职行政复议人员法律专业知识水平都较浅，大多是从其他的岗位上调剂过来的不具有法律专业学习经历的公务员，只有边办行政复议案件，边补充法律知识。关于专职行政复议人员资格如何取得一直没有任何公开的具体办法，资格认定的规范化和常态化还没有形成，依法行政复议能否实现，令人担忧。专职行政复议人员及其行政复议机构只能根据下级服从上级的行政管理原则，完全听命于其所属的行政首长，没有自主决定权。
最后，行政复议机构所属的行政复议机关又与作出具体行政行为的行政机关有着千丝万缕的联系，难以独立作裁决。行政复议机关数量众多。根据我国行政复议法的规定，以复议机关与被复议机关的隶属关系不同，将其分为二类来分别评论。
第一类，上级复议。《行政复议法》第12条规定，对县级以上地方各级人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门的本级人民政府申请行政复议，也可以向上一级主管部门申请行政复议。对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。这是复议法所规定的普通复议，也是实践中占绝大多数部分的复议类型。第13条规定：“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”也属这一类。
当前，由于上级复议方式中行政行为的作出者和审查者在形式上相分离而被广泛应用，占据了全部案件的大多数。虽然作出具体行政行为的行政机关和受理行政复议的行政机关不是同一个机关，但仍存在一些有碍公正的弊端。在这种复议中，因为行使行政复议权的各级机关职能不同，其所受理的复议案件的范围及特点也不尽一致，所以复议职能分别隶属于各级人民政府和不同的行政部门。行政复议机关作为作出原行政行为机关的上级部门或其所属的本级人民政府与该机关在组织上存在着领导与被领导的隶属关系，难免会因地方利益、部门利益以及上下级官员人际关系等复杂因素的影响，导致行政机关官官相护，对违法的具体行政行为，该撤销的不撤销；对不当的具体行政行为，该变更的不变更。相对人缺乏相信上级复议机关能够秉公处理的理由。实践中，存在着这样一种情况：行政机关的具体行政行为，实质上是在贯彻上级领导机关的方针政策，申请复议的行政行为根本就是上级决定，以下级机关的名义来执行的。如此结果是自己审理自己的案件，与“自己不能当自己的法官”的一般公正理念相冲突，不能不让人质疑其复议决定的公正性。(责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)