试论检察机关行政法制监督制度的完善

      中图分类号：D926.4 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0097-05
　　2013年新一届中央政府成立之后，党的十八大确立的各项目标进入到全面落实阶段，尤其是在深化改革、惩治腐败方面成果显著，极大地提升了党和政府的公信力。改革与反腐相互促进，并且都与行政权力密切相关，要想巩固现有成果并不断向好的方向发展，必须标本兼治——完善监督机制。对于行政权力的制约我国的法定方式为行政法制监督，而行政法制监督根据主体的不同又分为多种形式，其中检察机关行政法制监督制度对于保证行政机关依法行政以及国家依法治国方略的实施具有重要意义。但现实中，检察机关行政法制监督的效果并不理想，存在着一些问题需要进一步完善。
　　一、 检察机关行政法制监督制度的概念及其存在的问题
　　（一）检察机关行政法制监督制度的概念
　　行政法制监督是拥有法定监督权力的国家机关，依照法律赋予的职权和法律规定的程序对行政主体及其公务员，在行使职权时是否存在违法违纪行为进行监督的相关法律制度。主要形式有：权力机关的监督；司法机关的监督；行政机关的内部监督。检察机关行政法制监督是司法机关监督的重要方式，是指检察机关根据宪法和法律的规定，对行政机关及其公务员的管理行为在法定范围内施行监督的法律制度。检察机关的行政法制监督可以起到督促行政机关能够依法行政，保证依法治国方略得以实施的作用。因此，检察机关的行政法制监督制度对于整个行政法制监督体系来说十分重要。
　　（二）检察机关行政法制监督存在的问题
　　⒈存在着监督范围偏小的问题。检查机关是我国的法律监督机关之一，按照宪法和法律赋予的职权，对国家行政机关及其公务员实行监督。目前，我国的行政法制监督体系中检察机关主要负责两个方面：一是监督行政机关公务员的职务犯罪，包括监督贪污、贿赂犯罪，行政机关法人犯罪等；二是监督特定行政机关及公务员的执法活动，包括监督侦查和监管改造活动。这与检察机关应然性的监督内容并不十分相符。检察机关的监督应当是一种全面的监督，在建国初期有关法律的规定中就体现出了这一点。新中国刚刚成立时，我国的检察机关按照法律授权，拥有对于“全国社会与劳动人民利益有关之民事及一切行政诉讼，均得代表国家公益参与之”的职权，一直到1979年我国的检察机关都拥有该项职权。但1979年我国的相关法律删去了这些内容，仅保留了对刑事法律的实施和审批活动进行监督的权力，即产生了目前检察机关的监督范围缩小的情况。1989年通过的《行政诉讼法》中略微增加了检察机关的法律监督范围——在行政诉讼活动中检察机关仅有针对审判机关确有错误的生效裁判提起抗诉的监督权力。但在现实生活中，抗诉监督很少行使，监督效果甚小。由此可见，在目前情况下，我国检察机关对行政权力的监督手段极为有限，且效果不佳，导致这一状况的主要原因就是检查机关的实际监督范围偏小。
　　⒉我国检察机关存在着被动监督的问题。我国检察机关行政法制监督的权力源于检察权，检察权的本质属性为法律监督。在司法实践中，检察权的表现形式主要有对刑事诉讼实行法律监督权、批准逮捕权、侦查权和公诉权，而这些权力在行使中都显现出被动的特点。如在公诉前对于案件的审理，检察机关就是被动的。一般程序是先由公安机关行使侦查权，再将案件移送到检察机关，即检察机关从公安机关那里“接力”案件，这种“接力”就是被动的。检察机关职权的行使是公安机关移送案件后才开始的，这实际上是一种“不送（移送）不理”。而检察机关认为案件证据不足而退回进行“补充侦查”时，这种决定也是在审查后作出的，表现为被动的审查。被动性同样体现在检察机关的职务侦查权之中，案件发生在先，检察权启动在后，检察机关的介入以犯罪事实的存在或发现为前提。类似行政机关对行政相对人那样主动地、定期地、泛泛地进行“大检查”，一般不太可能出现在检察机关对行政机关及其公务员身上，有关此类案件，很多时候是在接到有关“举报”后才展开的；即便存在类似于行政机关的检查，检察机关也不会是此类检查职权的行使主体。以上情况说明被动性存在于检察机关的各项职能权力之中，检察机关行政法制监督的权力同样受此影响。受被动性影响的检察机关行政法制监督行为，不能完全地实现监督的目的。
　　二、检察机关行政法制监督制度存在的问题分析
　　（一） 监督范围偏小产生的原因及其影响
　　⒈特定时期不同监督部门的职责划分是产生检察机关监督范围偏小的原因。在拨乱反正时期的1979年，我国对检察机关组织法进行了修订，修改的结果是检察机关的监督范围缩小了。当时的修正草案在阐述修改的原因时认为，虽然对该法进行修正，但是国家的法律监督机关仍然包括检察机关，这样修正的目的是为了让检察机关来源于宪法的职权更加的具体、明确和集中。具体表现为修正后检察机关行使检察权的范围是有关叛国、分裂国家、严重破坏国家政策、法律法规、政令统一等重大的犯罪案件。而对于行政机关及公务员的监督，只对严重违法等需要追究刑事责任的案件负责。一般性的违反党纪、政纪的案件，则交由相应的党的纪律检查部门和行政机关内部有关部门进行处理。这样的修正在当时起到了使各部门分工明确、界限清晰、职权统一的作用，提升了国家机关整体运行效率。修正案的解释体现出了对法制和国家统一性的维护，但同时，检察机关监督的范围变小了。
　　在当时，我国经济处于落后境地的特定时期，实际的行政执法行为涉及的范围狭小。在当时，行政管理关系比较简单，对行政机关及其公务员的监督，主要是事后监督，并且集中在贪污、受贿、渎职等违法犯罪方面，这种“监督”基本等同于“查处”的不完全监督。行政机关及其公务员因贪污、受贿、渎职行为被追究的责任分为两个方面：一是刑事责任；二是党纪政纪责任。当行为达到追究刑事责任程度时由检查机关进行查处，而程度没有达到需负刑事责任但需要追究党纪政纪责任时由纪检监察机关进行查处，不同部门有不同的责任范围，可以说责任追究机制是完善的。所以，从部门分工的角度来看检察机关对行政机关及其公务员的监督，只负责需要追究刑事责任的案件，而一般违反党纪、政纪的案件，分别由党的纪律检查部门和政府机关去处理，这种划分基本符合当时的行政法制监督逻辑的。但是，这种监督的分工，是特定时期简单的相对关系和并不复杂的情况下的查处分工，而不是对行政机关及其公务员行政行为进行全面监督的分工。随着经济的发展和社会的进步，这种简单的事后监督方式遇到了行政权力不断扩张的挑战，并且无法适应当前形势，导致了现行检察机关行政法治监督范围偏小的问题。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)