试论检察机关行政法制监督制度的完善(2)

    ⒉检察机关监督范围偏小的影响。由于检察机关监督范围偏小导致我国现行检察机关行政法治监督制度存在一定的缺陷，达不到行政法制监督应有的效果。检察机关的监督，指向的是违法的行政行为，以避免公民合法权益、国家和社会公共利益遭到不法侵害。在我国现行的行政法制监督体系之中，对侵害公民个人合法权益的监督，通过公民自身维权行为启动监督程序，是以权利制约权力的方式实现监督目的的。对于侵害国家和社会公共利益的监督，目前欠缺类似于像在侵害公民个人合法权益监督中那样的权力制约权力的监督方式，使得我国现行行政法制监督制度存在缺陷。检察机关行政法治监督制度的缺陷便包括在其中。尽管存在着这样的缺陷，检察机关在监督的实践当中，仍然在现行制度下尽最大的努力实施监督行为——通过督促行政机关在处理侵害国家和社会公共利益的违法行政案件时及时地进行移送、起诉、监管等行为来弥补这方面的不足。但因无明确的法律制度作为支撑，其效果并不理想。
　　以行政执法与刑事司法的街接缺失监督为例，2001年国务院发布行政法规，要求加强行政执法与刑事司法的衔接工作，建立打击经济犯罪的协作机制。经过十几年的实践，“两法衔接”工作取得了一定的成绩。在“两法衔接”的过程中，行政机关是移送案件的一方，公安机关是接受案件的一方，从表面来看，该行为属于行政机关和公安机关两个行政主体之间的公务往来。但是，在当前的行政执法中，“有案不移，以罚代刑”的问题依然存在。为此，检察机关被引入其中作为第三方监督，但由于后期“两法衔接”的牵头部门被撤销，使得检察机关陷入了孤掌难鸣的境地，工作起来困难很大。在此种背景下，行政执法与刑事司法衔接工作处于时进时退的状态。2008年中央政法委提出，要建立和完善刑事司法与行政执法执纪的有效衔接机制，扭转这种局面，但因没有转化为相应的法律制度，效果依然不十分理想。从此一例便可看出，缺少明确的法律制度支持对监督效果会产生的不利影响。
　　（二） 被动监督产生的原因及其影响
　　⒈司法的被动性是检察机关被动监督产生的原因。我国检察机关是司法机关之一，具有司法机关的主要属性，其中司法的被动性尤为明显。被动性这一司法本质属性，在历史长河的淘洗中被学界与实务界所接受并认可。在我国古代就存在着民不举官不究的说法，其表达的就是司法的被动性和中立性。而司法要具有被动性与中立性是因为司法追求的是公平正义，任何主动的司法所产生的结果，都会让不利方产生质疑，认为司法机关是有所图谋，没有做到人们所期待的公平正义，在这种情况下，即便是公正的结果，也会使得公平正义的效果大打折扣，严重损害司法的权威，不利于弘扬公平正义。因此，司法要具有被动性这一特性被各界广泛的接受，并且一直影响着司法机关的司法实践。因此，检察机关在实行行政法制监督时，这种被动性始终伴随其行为。但是，检察机关的行政法制监督职能不同于检察机关的其它司法职能，监督应具备主动性才能真正达到监督的目的。
　　以职务犯罪监督为例，在职务犯罪监督中，检查机关监督的是构成犯罪的行政机关的公务员。监督职能通过侦查涉嫌犯有渎职罪的人员和对犯有渎职罪的人员提起公诉的方式体现出来。监督的启动是在行政机关工作人员的违法行为情节严重超过行政处罚覆盖范围，并构成犯罪需追究刑事责任的条件下。在整个的监督过程中，检察机关体现出来的职能是职务犯罪的事后查处，具有十分显著的被动性。这种被动性是在司法实践过程中形成的并影响着司法机关的司法行为。
　　⒉被动监督产生的影响。检察机关的被动监督导致监督效果达不到预期。检察机关的法律监督职能以检察权为基础，其重要特性之一是防止被监督权力的违法行使。虽然检察权不具有认定被监督权力违法行使的效力，但为了防止危害后果的发生，检察权可以干预被监督权力的违法行使，启动新的法律程序。检察机关的行政法制监督作为行政法制监督的一种形式，也具有监督行政权力的作用，可以防止行政权力的腐败和被滥用，维护行政机关的正常活动，保障公有财产和公民的民主权利免遭侵害。但是，从检察机关实行行政法制监督的具体情况来看，检察机关的监督是在不法侵害发生之后达到一定程度才被动启动的，与其追求的防止不法侵害发生的目的并不十分相符。
　　检察机关行政法制监督是制约行政权力的手段，在面对主动性强并且极易扩张的行政权时，应当担负起监督制约的重任。但是，因为被动性的存在，在现实的监督过程中被行政机关“执牛耳”随其走，造成了检察机关监督效果大打折扣。
　　三、完善检察机关行政法制监督制度的建议
　　（一） 扩大检察机关监督的范围
　　⒈建立检察机关对行政处罚案件的审查制度。行政处罚行为以行政机关的行政处罚权为基础，行政处罚权是一项行政制裁权力，包括处罚行政违法行为和追诉行政犯罪行为。在行政处罚中出现涉嫌行政违法行为已经达到行政犯罪行为的程度时，就会出现移送案件的情况。移送是行政处罚程序和刑事诉讼程序的衔接点，检察机关对其进行监督是十分必要的，根据“两法衔接”工作的经验，检察机关以刑事审查的方式监督行政处罚案件最为有效。虽然该程序是事后监督，但可以及时防止滥用行政处罚权的情况出现，保障了对犯罪案件的依法追诉。因此，应当建立相关法律制度将其明确下来。相关制度的内容应当包括备案审查或定期审查的规定，以及赋予监察机关审查权、调卷权和纠正违法权等规定。备案审查是以与社会主义市场经济秩序、社会管理秩序密切相关的具有行政处罚权的行政机关为对象，审查其在行政处罚中有无涉嫌犯罪、涉嫌犯罪的确定及其是否应移送侦查机关立案侦查。备案审查是对行政行为检查核对的方式，通过审查可以发现有哪些行政行为违反法律，之后进行及时的法律追究，使得不法侵害产生后果得到救济。审查起到的作用符合行政法制监督的目的，因此建立备案审查制度是必要的。当然，审查制度也面临着一些问题需要克服，比如行政主体的公务员在明确知道该项制度针对的对象的情况下，可能会出现为了掩饰行政违法行为而做出具有针对性的“准备工作”的问题。对于这一问题，应当将审查设计成为不确定的，采取多种方式随时对行政行为进行审查，这样将会增强审查的效果，更有利于监督。其他法律授权的具有管理公共事务职能的组织，可采用定期审查的方式进行审查。同时应赋予监察机关审查权、调卷权和纠正违法权等，以保障行政处罚权对刑事法律的遵守。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)