行政法视野下政府规制改革的比较研究

       中图分类号：D922.1 文献标志码：A
　　文章编号：1005-6378（2014）04-0021-06
　　20世纪70年代以来，全球范围内兴起了一场规制改革运动，它由以美、英等为代表的西方发达国家发起，逐步席卷到了包括中、日、韩在内的许多国家。从行政法的视角回顾梳理东西方政府规制改革的不同样本，比较分析其中的共性规律和不同特点，探析规制改革背后深层次的理论依据，对于我国全面深化改革、加快政府职能转变和机构改革、推进国家治理体系和治理能力现代化均具有很强的理论和实践价值。
　　一、东西方代表性国家政府规制改革比较
　　规制一词是个舶来品，源于英文的“Regulation”，并从日本引入我国。根据日本学者植草益的观点，规制是指行政机关依据一定的规则对企业或其他经济组织进行限制的行为[1]。从行政法上来讲，政府规制，也称行政规制，是指政府及法律、法规授权的组织，为实现特定的政策目标，运用法定行政权力，通过制定和实施法律、法规、政策等手段，对公民、法人或者其他组织的活动进行的干预和控制活动。一般而言，政府规制包括经济规制和社会规制，前者主要针对特定的产业，对市场准入、服务内容、收费标准等基本要素进行的规制，后者主要是为了实现环境保护、消费者保护、劳动安全卫生等特定社会目标，而就个体活动所进行的规制[2]。20世纪70年代以来，基于对政府与市场关系的重新反思，也出于对传统自由主义和凯恩斯主义的批判，东西方国家普遍发起了以规制缓和或者寻求放松规制与强化规制之间最佳平衡为主要目标的政府规制改革，其中美国的不规制运动（“Deregulation”）、英国的民营化改革、日本的规制缓和与韩国的放松规制改革最具代表性。他们与中国的政府改革既有区别又有联系，反映了处理政府与市场关系的复杂性和规律性。
　　（一）在改革背景方面，主要是技术革新、经济危机、政府腐败。英国是政府规制改革的先驱，也是公用事业民营化的发源地，其最主要的背景是国有企业的严重亏损，成为当时撒切尔政府的沉重负担，随之在电信、自来水、民航等公用事业领域，掀起了一场声势浩大的国有企业民营化浪潮。美国政府规制改革的动因主要是经济危机，“石油危机”导致美国经济进入了滞胀阶段[3]，引发了人们对凯恩斯主义的反思。比如，卡恩教授就批判到，美国政府的管制，压制了技术创新，引发了资源浪费，降低了工作效率，提高了生产成本，影响了市场竞争[4]。日本启动规制缓和的特点是内忧外患，战后日本的统治型政府规制模式，限制了公平竞争，维护了产业垄断，导致了产业“空心化”现象，产生了公共财政危机，陷入了长期经济萧条，对外则产生了非关税贸易壁垒，引发了美日等国家的批判[5]。韩国的放松规制运动始于20世纪80年代，当时韩国作为亚洲四小龙之一，经济规模迅速扩大，开放程度逐步深入，曾经助力经济腾飞的政府规制对于微观经济体的限制日益明显，特别是因为政府规制所导致的腐败案件频发，引起了民众和企业的广泛质疑[6]。
　　（二）在改革路径方面，主要是分阶段推进、分领域实施、依法持续进行。英国的民营化改革，集中体现在将国有企业通过特许经营、股权出卖等各种形式出售给民营企业。美国的不规制改革从1975年取消证券市场股票委托手续费开始，先后颁布了《汽车运输法》《公共汽车规制修改法》《电信法》《航空业解除管制法》等法律规范，引领重点行业的改革。日本的规制缓和采取了官民协同、计划推进与试点先行的路径。在官民协同方面，日本规制缓和主要是依靠官民互动来推进的，比如行政改革委员会的委员长和5名成员，分别来自三菱重工、国民经济研究协会、大和总研、新闻媒体及劳动组合总联合会。在计划推进方面，日本先后5次推出规制改革计划，比如1995-1997年的《规制缓和推进计划》，1998-2000年和2001-2003年的《推进规制缓和3年计划》，2004-2006年的《推进规制改革、民间开放3年计划》，2007-2010年的《规制缓和推进3年计划》。在试点先行方面，分地域创建了963个“结构改革特区”，通过特区示范作用，搞活区域范围内的规制缓和；在行业上推行“市场化实验”制度，将政府垄断性行业通过招标委托给民间企业建立示范性事业，带动行业性的规制缓和[7]。韩国的放松规制运动主要集中在卢泰愚、金泳三和金大中政府时期，1990年成立了“行政规制缓和委员会”，1998年成立了“规制改革委员会”，均由国务总理担任委员长，直接负责规制缓和改革工作，陆续制定了《关于完善企业活动规制的特别措施法》和《关于行政规制与民愿事务的基本法》《行政规制基本法》。
　　（三）在改革措施方面，主要是设立权威机构、放松规制手段、重塑政府管理。英国政府规制改革的目标非常明确，就是实现公用事业民营化，手段也非常具体，就是严格坚持依法规制，进行了大量的公务事业民营化立法，比如《城市和乡村计划法》《英格兰银行法》《国家航空白皮法》等，分别设立独立的管理机构或委员会，主要职能就是制定公用事业管理法规、行政许可和价格审批。具体而言，英国公用事业民营化改革采取了三种主要形式：一是以向社会公众发行股票的方式出售国有资产；二是取消或者放松新企业进入公用事业的行政法规准入壁垒；三是通过特许经营向私人部门提供可市场化的公共产品[8]。以20世纪90年代为线，美国的不规制运动分为前后两个阶段，前一阶段的改革重点是调整政府与社会、联邦政府与州政府的关系，后一阶段则延伸到了政府内部，重点是进行政府内部规制改革，一是放松经济性规制，收缩政府经济职能，比如里根政府于1981年制定了第12291号行政令，对工商企业活动管制规章的改革制定了若干条政策宽松原则。二是适度分权，放松对州和地方政府的规制，比如里根政府以整笔补助项目取代分类补助项目，允许地方政府在较为宽泛的范围内自主使用项目资金[9]。三是改造政府，放松政府内部规制改革，比如1993年美国副总统戈尔发表了《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花钱更少的政府》的报告（简称《戈尔报告》），全面系统提出了联邦政府层面放松规制的要求。

      河北大学学报（哲学社会科学版）2014年第4期
　　（四）在改革结果方面，主要是转变了政府职能、促进了经济增长、完善了市场法制。英国的公用事业民营化改革还是比较成功的，既避免了国有资产的流失，保护了大众的利益，又保障了私有财产不受侵犯。比如英国国家电力公司的市场份额从改革初期的48%下降到1998年的12%，电信公司国内一次性通话率从1987年的95.7%上升到1992年的98%[9]。美国不规制运动虽然通过了《政府绩效和结果法》，放松了经济性规制，扩大了地方政府的权利，但并没有完全实现预期目标，集中体现在政府采购、预算和公务员制度改革没有取得实质性进展。日本规制缓和不是要取消原有的规制，而是对原有规制措施的再调整，其原有统治型规制的制度惯性和路径依赖始终存在，典型就是其产业扶持和保护政策始终存在，这也决定了日本规制缓和的不彻底性，其经济萧条的大势没有完全改观。韩国的放松规制运动持续三届政府，并且呈现出逐步深入的态势，特别是金大中政府吸取了之前规制改革的不足，主动接受企业和市民团体的监督，大幅度改革土地、劳动、金融部门的规制，最大限度地促进经济活动的自由化和创造性，仅以1998年为例，规制改革委员会从中央政府的11125件规制中废除5430件，改善2411件，两项合计占比达到70.5%[6]。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)