论行政合同之功能与救济

       中图分类号：D923.6 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2014）10-0091-06
　　一、行政合同之行政性与合意性
　　（一）行政合同概念之比较
　　行政合同是典型的大陆法系概念，最早产生于法国。法国的行政机关签订两类契约，一类是“私法上的契约”，如行政机关购买办公用品、租赁办公场所而签订的契约，这类契约一般适用民法和商法调整，发生纠纷后由普通法院审理；另一类是“公法上的契约”，此类契约的签订和履行不适用民法、商法而适用行政法，发生纠纷后由专门的行政法院审理。法国公法上的契约也就是行政合同。
　　早年德国行政法学界对行政合同存有争议。行政法之父奥托·迈耶认为，国家机关与公民之间签订合同在公法领域是不可能的，其理由主要有两点：一是私法上的契约双方法事人之间的地位是平等的，而在公法关系中行政机关与公民之间是一种权力支配关系，权力支配关系是一种不平等的关系，因此行政机关与相对人之间无法达成“合意”；二是私法实行“契约自由”的原则，而公法实行“依法行政”原则，行政机关所代表的公共利益不容许作出让步和减损，因此行政机关并无缔结契约之自由。[1]虽然德国行政法学界对行政合同存在不同认识，但行政部门出于行政管理活动的需要却一直在使用行政合同。1966年德国《联邦行政程序法》颁布实施，行政合同在立法上得到承认，德国行政合同认识上的争议才告平息。德国行政合同的发展历史从一个侧面反映了公民（相对人）法律身份和地位的深刻变化。“国家在价值观上将公民不仅看作一个被管理者，而且被看作一个独立的法律主体和国家行政的管理伙伴，把公民看作一个对国家行政管理具有责任感而且在法律上可以确保对国家负责的合作伙伴。”[2]将政府与公民定位为伙伴关系使行政合同的缔约成为可能。
　　日本的行政合同理论受法国影响较深。日本学者认为政府所签订的契约可以分为两种类型，一种是涉及私人利益的私法契约，适用民法和商法；另一种是涉及公共利益的公法契约，适用行政法。日本行政法学界认为，不能机械地理解公法关系中的权力支配关系，权力支配关系也在随着社会的发展而发生变化。“将国家和人民之间的关系规定为权力服从的不对等关系，就该基础而一般地否定契约的可能性的见解，犯了一种教条主义的错误。”[3]出于行政管理的需要，行政机关可以采用灵活的方式履行行政职责。“国家以自己的意思，通过某种方式——既可以通过单方性的方式，也可以放弃单方性的形成方式，基于相对人的同意而形成其与人民之间的关系，是可能的。”[4]与相对人缔结行政合同即是行政机关履行行政职责的灵活方式。
　　英美法系国家实行判例法，并无类似于大陆法系上的行政合同概念，也未形成系统的行政合同理论体系，但其行政机关在实务操作中已广泛使用行政合同来实现行政目的，司法机关也已通过判例建立起了体系化的调整行政合同的法律规则和裁判规则。
　　（二）行政合同之行政性与合意性
　　⒈行政合同的行政性。行政合同的行政性是指行政主体签订行政合同系基于行政职权，其目的是为了实现行政目的。合同本是私法上的概念，是平等的民事主体之间签订的为实现合同当事人利益的协议。合同具有悠久的历史，签订合同是一种历史久远的法律行为。通常意义上的合同是指私法上的合同——民事合同，将合同引入公法领域是对传统合同法理论的一个重大突破，因为传统合同存在于地位平等的当事人之间，而行政合同则存在于地位不平等的行政主体与行政相对人之间。具体而言，行政合同的行政性主要体现在以下方面：一是从合同主体来看，行政合同必然有一方主体是行政主体。行政合同是行政主体为实现行政目的而签订的协议，是行政主体行使行政职权的一种方式，因此行政主体必须成为行政合同的一方当事人，否则不成其为行政合同。行政合同既可以存在于行政主体与行政相对人之间，也可以存在于行政主体之间。同时需要注意的是，一方当事人为行政机关的合同并不都是行政合同，因为行政机关与行政主体是两个不同的概念。从法律性质来看，行政机关具有行政主体与民事主体双重身份，行政机关一方面可以行政主体的身份签订行政合同，另一方面也可以民事主体的身份为实现某一民事目的而与其他民事主体签订民事合同。二是从合同目的来看，行政合同是为了实现某种行政目的而签订的合同。行政目的是指行政主体运用行政职权实行行政管理所指向的维护和促进公共利益的目标。行政目的具有公益性，行政主体签订行政合同应以公共利益为目的而不能以行政主体自身利益或特定群体利益为目标。这是行政合同区别于民事合同的另一重要特征。民事合同系出于私人利益而非公共利益，如果行政主体以行政合同的形式掩盖私人利益之目的则属于滥用行政职权，行政主体应当承担相应的法律责任。三是从法律适用来看，行政合同主要是适用行政法的合同。行政合同是设立、变更和消灭行政法律关系的协议，以调整行政主体和行政相对人之间的权利、义务关系为内容。行政合同虽然在形式上具有民事合同的某些特征，但行政合同是以行政法为法律依据而签订的合同，合同主体的权利和义务受行政法调整，合同的签订、履行、变更和终止要符合行政法的规定，发生纠纷后适用行政法来予以解决。
　　⒉行政合同的合意性。行政合同的合意性是指行政合同系建立在行政主体和行政相对人意思表示一致的基础之上，无合意则无行政合同。行政合同的合意性是行政合同行为区别于其它行政行为最为显著的特征。一般行政行为所体现的都是行政主体单方面的意志，行政相对人负有接受行政行为的义务；而行政合同则需要体现行政主体和行政相对人双方的意志，行政主体在签订行政合同的过程中不能将其单方意志强加给相对人，相对人享有与行政主体进行谈判和协商的权利，如果经谈判和协商后仍不能达成一致，则行政相对人有权拒绝签订行政合同，在此情况下行政主体不得强制行政相对人签署合同。行政合同的合意性体现在以下几个方面：首先，行政合同的双方当事人缔约地位平等。缔约地位平等是当事人达成合意的前提，若当事人地位不平等，则一方当事人极易利用其优势地位将其意志强加给对方当事人，此时即使合同在形式上达成合意，其实质上的不合意也是显而易见的。缔约地位平等本是缔结民事合同的前提条件，行政法律关系中的行政主体与行政相对人本处于不对等的法律地位，但行政行为并非都是命令式的，在有些情况下，行政目的的实现需要行政相对人的理解、支持与配合，此时行政主体完全可以平等的态度来与行政相对人进行协商进而通过签订行政合同的方式来实现行政目的。其次，行政合同双方当事人的意思表示是真实、自愿的。真实性表明行政主体和行政相对人都应当遵循诚实信用的原则，在签订合同的过程中不得以虚假的意思表示谋取不正当利益；同时应采用合适的意思表示形式，使其表示意思与内在意思保持一致，防止两者不一致而致对方当事人产生误解。自愿性表明意思表示系完全出自于合同当事人对自身利益权衡之后的决定，而非受到某种外力因素干预所致，亦即合同当事人享有意思表示的完全自由。自愿性原则有利于防止行政主体在缔约过程中不当干预和影响行政相对人的自由意志，对于保障行政相对之平等的缔约地位具有特别重要的意义。最后，行政相对人对合同内容享有谈判和协商的权利。谈判和协商意味着行政相对人可就合同内容与行政主体进行讨价还价，行政主体应当在认真吸收相对人意见的基础上对合同内容进行必要的调整与修改，否则很难与相对人达成一致，行政主体签订行政合同的愿望将会落空。相对人享有谈判和协商的权利是由其平等的缔约地位所决定的，如果没有与行政主体“平起平坐”的缔约资格，行政相对人的意见将很难对行政合同的内容产生实质性的影响。从另外一个角度来看，行政主体主动放下“身段”其目的也是为了最好地听取相对人的意见和诉求，以提高行政合同缔约的成功率，更好地实现行政目的。(责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)