行政法视野下政府规制改革的比较研究(3)

　　根据杜钢建教授的研究，中国政府规制改革以1998年为界分为前后两个阶段，方式主要有四种，分别是围绕国企改革、减轻农民负担、机构改革和审批制度改革[15]。中国政府规制改革的主要动因是高度集中的计划经济向市场经济转轨，国有企业改革发展困境，民主政治建设快速发展，同时，加入WTO提供了外部刺激。尽管中西方政府规制改革处在市场经济发展的不同阶段，改革的技术基础也有很大差距，改革的制度文化环境更是迥异[16]。但是通过对比东西方政府规制改革的不同样本，特别是理性分析其蕴含的理论工具，我们还是可以收获对我国下一步全面深化改革、转变政府职能、加大简政放权力度的有益思考。
　　（一）有限政府与负面清单。对比东西方代表性国家的规制改革道路，可以发现一个明显的区别，美英等西方国家具有明显的自由主义背景，其规制改革在一定程度上可以说是向自由市场的回归；而日韩等东方国家则具有强烈的政府管制色彩，其规制改革更多地体现了一种政府向社会、向市场放权。无论是向市场回归，还是向市场放权，其背后共同的规律是要处理好政府与市场的关系，或者说是实现政府宏观调控与市场自由竞争的平衡。我国的改革开放起步于政府全能的计划经济体制，这种体制的典型特点就是“全能型”政府，政府包揽一切，市场竞争被压缩到了极致。改革开放以来，从“有计划的商品经济”到“有计划的市场经济”，再到“中国特色社会主义市场经济”，直到十八届三中全会提出“市场起决定性作用”，对市场的认识日益深入，市场经济体制日益完善。与之相适应，作为上层建筑的“政府管理”也在不断的调整变化，改革开放以来我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年进行了七次比较大的政府机构改革，从机构改革先行到将转变政府职能放在首位，再到十八届三中全会决定试行政府“负面清单”，有限政府的理念也逐步确立。行政规制是政府管理的主要手段，也是划定政府与市场界限的规范依据。正确处理政府与市场之间的关系，最直接的就是搞准哪些应当规制，哪些不应当规制，应当这样规制，还是应当那样规制。因为如果规制过多过滥，一方面规制成本过高，容易产生设租和寻租，导致政治腐败，另一方面也会限制市场活力和生产效率，产生高昂的规制成本。在这方面其实我国的《行政许可法》第2章第12.13条已经预留了足够的空间，并且以列举加排除的方式，明确了行政许可的设定范围，凡是行政相对方能够自主决定，市场竞争可以调节，非政府组织能够自律管理，事后可以有效监管的，一律不再设立行政许可。这实际上是从行政许可的角度，划定了政府的“权力清单”。
　　（二）法治思维与法制手段。比较英美日韩的规制改革，我们可以发现一个共同的特点，就是始终坚持以法治引领改革、以法治保障改革。仅以韩国为例，其《规制基本法》共有5章37条，明确规定了实行规制法定主义，并规定了行政许可、行政处罚、行政强制等若干主要的规制手段。我国现阶段的政府职能转变和机构改革，已经迥异于改革开放初期。过去我国的法制不健全，既有的条条框框主要是旧的理念和党政机关的政策，改革可以势如破竹、高歌猛进、“不破不立”。现在我们已经基本建成了社会主义法律体系，经济社会各领域的法制已经基本建立和健全，再抱有原先那种“改革就是违法”的思维就不应该了。党的十八大报告明确提出，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力[17]。改革不要抢跑，一些违反现行法律规范的改革措施要在取得法律授权以后再进行。在这方面，尤其要注意以下三点：一是要进行规制立法，既要对规制措施进行立法，也要对规制改革措施进行立法，确保规制改革进程都在法规范的控制范围之内，特别是有违现行法律规范的改革试点，一定要先取得立法部门的授权，不得抢跑。二是要依法规制，有了规范性依据，就要严格按照法律规定办事，严格依法推进改革，不允许搞“选择性执法”“变通性执法”，或者“阳奉阴违”“上有政策下有对策”，确保简政放权持续进行。三是要对规制进行司法审查。当前我国正在进行行政诉讼法的修改，现行行政诉讼法的最大问题是司法审查范围较小，特别是对于现实中广泛存在的抽象行政行为，行政相对人无法提起诉讼。行政规制首先是抽象行政行为，其次才是具体行政行为，仅依此考虑，就十分有必要将抽象行政行为纳入司法审查。
　　（三）权威机构与广泛参与。他国经验告诉我们，建立独立权威的规制改革领导机构，是确保规制改革顺利进行的重要保障。成功的规制改革机构需要同时具备三个条件：一是权威性，超越一切国家机构、社会团体、企事业单位和个人，代表的是国家的整体利益和长远利益。尽管各国改革领导机构的名称不一，有的设立在国会，有的设立在内阁，有的直属于国家元首，但无一例外都具有很高的权威性，能够总揽全局、协调各方，推动各项改革措施落实。二是独立性。独立性与权威性是紧密相关的，在一定程度上没有独立性就没有权威性。依法设置相对独立的规制改革领导机构，明确其职责和权力，是各国推动规制改革顺利进行的基本经验。只有独立的规制改革领导机构，才可能避免出现“政府权力部门化、部门权力个人化、个人权利法制化”，同时避免被规制对象的“俘虏”，确保规制改革的公正性和权威性。三是参与性。正当程序是依法治国的基本要义，尤其强调对参与程序的保障，并在行政公开的基础上，通过参与程序的设定与运作，尽可能广泛地听取具有多元价值观、处于不同利害关系中的个人以及集团的意见，以求得对各利害关系人之间的利益予以调整[2]。改革是对既得利益的再调整。如果没有权威而独立的规制改革领导机构，没有包括被规制者在内的民主的参与机制，很难真正推行下去。当前我国已经成立了由中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平为组长的中央全面深化改革领导小组及其办公室，并设立了六个专项小组，应当讲权威性、独立性已经基本具备，但存在的问题也是明显的。

      （四）决策评估与激励手段。采取激励型规制改革手段，随时评估和跟踪规制措施的实施效果，并根据评估结果及时对规制措施予以补充和完善，这是代表性国家规制改革的成功路径。对我国而言，长期以来不太注重行政决策的评估，过度依赖统治型行政管理方式，给规制改革带来了一定程度的路径依赖。在全面深化改革过程中，一是要建立健全决策评估，根据我国的具体情况，首先，要在法律、法规备案审查环节增加成本收益分析原则和程序，具体而言就是要进行规制措施可行性分析或者经济社会影响分析，包括社会稳定、物价涨跌、就业促进、财政收入、经济增长和环境影响等。如果该规制措施所带来的消极性影响大于积极性影响，就没有采取此项规制措施的必要。其次，政府法制机构或者行政执法部门要加强对已生效规制措施的效果评估，跟踪规制措施实施前后的实际影响，分析具体条款在执法过程中的具体成效，发现与现有法律体系之间的矛盾问题，并依此作为制定、修改、执行、补充、完善和废止的依据。二是要采取激励型规制手段。所谓激励型（经济诱因）规制手段，实际上就是通过经济手段、市场工具来实现规制改革目标，具体的方法有很多种，比如补助性政策工具，在公用事业外包服务过程中，政府可以根据服务规模、质量提供一定的经济补助，吸引民营资本进入；比如减免税政策工具，对于特定老少边穷地区的扶贫开放，可以实行特殊的税收减免政策，吸引社会资本进行定点扶贫；比如建立排污权交易制度，针对环境污染的不同情况，对污染企业实行排污权配额制度，建立相应的排污权交易平台，激发社会参与污染治理的内生动力[18]。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)