行政法视野下政府规制改革的比较研究(2)

　　二、政府规制改革的主要理论依据
　　尽管东西方政府规制改革的具体主张各异，但也还存在一些共性特征，比如目的都是克服市场和政府的双重失灵，主体都是行政机关，对象多是微观经济体，方法主要是法律、法规，方向都是放松规制，释放市场活力。透过其各种复杂的表象，背后均有着基本相同的思想理论依据，主要有以下几种：
　　（一）新自由主义。新自由主义脱胎于古典自由主义， 20世纪30年代形成相对独立的理论体系，到20世纪七八十年代取代凯恩斯主义成为西方经济理论的主流，并于1990年“华盛顿共识”后上升到国家意识形态层面，其代表性的主张是英国的“撒切尔主义”和美国的“里根经济学”。该理论最先兴起于经济领域，随后发展成为包括经济、政治、社会、文化等在内的庞杂体系，其核心内容包括经济领域彻底的私有化、完全的市场化，政治领域实行宪政民主，社会领域发展公民社会，意识形态领域宣扬普世价值。具体而言，新自由主义批判国有经济，主张彻底私有化，认为国有经济违反理性经济人假设，存在垄断性特征，会与民争利，容易导致生产效率低下，影响市场公平竞争，妨碍国民经济发展，必须予以彻底私有化。新自由主义鼓吹“市场万能论”，认为自由市场竞争能够顺利解决所有经济问题，并实现国家、社会和个人福利的最大化，主张最大限度地减少政府规制，充分发挥自由市场的作用[10]。新自由主义是西方国家政府规制改革的主要思想源头，为规制改革提供了基本理论依据。
　　（二）新公共管理理论。新公共管理理论兴起于20世纪70年代，代表性人物胡德和欧文·休斯采用经济学中“经济人”假设来研究政治学、行政学中的问题，主张追求市场价值导向，注重政府管理的经济、效率和效果，其基本观点主要包括：一是政府的职能应当主要定位于“掌舵”而不是“划桨”，政府的主要任务是制定公共政策，将管理与具体操作区别开来，从而减少政府规模，提高效率，好的政府是善于“治理”的政府。二是政府的公共服务应该树立顾客或市场导向，政府不是凌驾于社会之上的官僚机构，而是负有特殊责任的“企业家”，公民就是政府的“顾客”，应该给予公民更多的选择权。三是政府应当广泛分权或者授权，适应信息技术的发展趋势，政府应通过民主或者授权的方式将权力下放给社会，因为分权更灵活、反应更迅速、更有效率，社会治理主体应当多元化。四是政府应当重视公共服务的效率、效果和质量，主动、灵活、廉价地及时回应社会需求，注重改善公共服务的投入和产出比，实行内部绩效目标管理，为社会公众提供“物美价廉”的服务。新公共管理运动重新界定了政府与社会、市场的边界，更加重视政府公共服务的投入和产出，强调采用市场手段提高产品质量，是对传统行政理论及其官僚政府的巨大变革[11]。
　　（三）规制俘虏理论。行政的精髓在于裁量，裁量权的必要性和随意性为规制收买创造了条件。按照施蒂格勒的观点，规制是一种特殊的商品，政府官员作为供给者，而需求者则是各种社会利益集团，规制是“供求双方”利益博弈的结果。在市场法则下，规制机构很可能因为规制机构成员与规制对象存在利益关联，规制机构财物受到规制对象制约，规制对象采取寻租手段等原因而被所规制的社会利益集团俘获，从而做出有利于规制对象的政策措施。具体表现在，在行政立法环节，响应受规制企业的需求而制定有关的规制政策；在行政执法环节，站在受规制企业的立场上实施规制，而不是出于维护公共利益的目的[12]。规制俘虏理论的最大说服力来自于较为符合真实的规制过程，因而比公共利益理论获得了更多的赞同。但规制俘虏理论的缺憾在于，没有最终解释为何规制者反被被规制者所俘获，因为受规制影响的利益集团是多元的，最后只能归结到一种假设，即假设规制是倾向于生产者的。
　　（四）政府规制成本收益分析理论。该理论认为，政府规制并不是免费的午餐，也是需要付出一定成本的，行政主体应当对所要采取的规制措施进行成本收益分析，只有当预期收益超过投入成本时，才可以采取该规制措施，而且规制措施实施以后，行政主体应当定期进行效果评估，并根据评估效果，及时予以修改或者废止。成本收益分析理论的典型代表是美国，他们从福特政府开始，对政府规制措施进行成本收益分析，并由管理与预算办公室、信息与管制事务办公室进行审核。据统计，1979年至2002年，美国联邦政府经济性规制成本由67%下降到29%，社会性规制成本由12%上升到38%，政府规制的价值理念发生了重大变化[13]。比如韩国每一项规制措施都要附上《规制成本及效益比较报告书》，以备规制改革委员会审查。该报告书需阐明，该规制的必要性，有无替代手段，有无规制重复，被规制方的成本效益分析，规制内容的客观性，规制预算等。

       （五）合作治理理论。传统的公共行政和行政法是建立在公私分立、公私对立理念基础之上，政府所代表和追求的是公共利益，行政相对人追求的则只是私人利益。然而自20世纪中后期开始，以私人参与、公私合作、公私协商、公私共治为基本特征的公共治理模式日益勃兴，传统的权力—服从模式的行政管理（Government）逐步演变为协商—合作模式的公共治理（Governance），传统的限权、控权模式行政法逐步演变为以实现治理目标为导向，同时规范公权力和私权利模式的“新行政法”。合作治理在实践中主要体现在以下几个方面：一是协商制定行政规则，比如美国1990年颁布了《协商制定规则法》，正式实现了法制化。二是协商颁发行政许可，比如美国1995年克林顿总统发布了一份《重塑环境规制》的文件，美国环保署根据该文件开始了协商颁发行政许可的试验。三是行政职能外包，即政府将某些公共服务职能，比如供水、供电、公共交通、公共医疗、垃圾处理等，外包给私人企业和个人，比较典型的就是英国撒切尔政府的民营化改革。四是非政府组织设定标准，如贸易协会、消防协会、建筑材料协会、会计师协会等行业协会或其他非政府组织、非营利组织，所制定的各类行业标准、规范，有的通过法定程序上升为国家标准，有的则通过协商程序成为行政规范[14]。
　　三、对我国下一步全面深化改革、
　　转变政府职能的思考 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)