美国新公共治理实践及其对我国的启示(2)

　　在新公共治理过程中，公民和利益相关者的参与日趋重要，参与的工具和方法日趋多样，公众的作用极大增强。在新公共治理过程中，行政官员的核心责任问题凸显。在治理的典型模式中，行政官员处于三权分立冲突的中心。由于代表制的缺陷，“授予公民独立话语权能够提升政府决策的合法性和改善政府的公信力和洞察力。”实际上，在政策制定、贯彻和执行方面，公共行政官员拥有独一无二的机会为公民的参与提供直接的通道，其方式是通过“在官方和公众之间建立横向协作关系，寻求‘权力共享’而非‘权力控制’”。同时，公民的参与能够促进民主的健康发展，不管是作为一种手段还是目标，公民协商都将加强民主。因此，应该鼓励公民参与那些影响公众生活的决策。新的时代需要新的治理机制，尤其是需要强化地方层面的治理，并简化公民参与的程序。因此，美国鼓励利益相关者和公民参与公共事务治理，以此方式来倾听公众的呼声，且有利于他们履行民主义务和追求自身利益。
2探索公民和利益相关者参与新公共治理的工具和方法。与科层组织决策相比，公共部门、私人部门和非营利机构组成的横向网络构成了治理的新结构。因此，必须更为关注公民和利益相关者参与公共事务治理的工具、方法和程序。在美国新公共治理实践中，为了提升治理的合法性，公共行政官员采取多样化的治理模式，在多个政策领域鼓励公民与利益相关者通过准立法（quasilegislative）和准司法（quasijudicial）的程序来实现对社会公共事务治理的参与。
（1）准立法程序在新公共治理中的运用。准立法程序包括协商民主、网络民主、公共对话、参与式预算、民事陪审团、学习小组、协同决策，以及利益相关者群体或公民之间其他形式的协商和对话。类似小组讨论、圆桌会议、市民大会、工作对话选择、协同管理委员会，以及其他伙伴关系安排的情境下，也经常运用准立法新公共治理方式。在不同的情境下，可以根据涉及的公众数量、发生的公共空间、对真正协商的培养、对理性讨论的促进、政府的授权，以及实际后果等因素，来选择不同的模式。若涉及人员相对规模较小且非正式的情境，如公共对话或学习小组，可能更关注成员之间相互沟通和故事交流，以建立信任；而规模较大的公共事务治理可能会预先设定议程，并倾向于有逻辑的、理性的谈论，以建立联系和共识。这些治理过程以寻求协商作为终点，或者向政府提供具体的政策建议。当然，与政策过程的联接点不同，这些组织的目标也迥异。例如，凯特琳国家事务论坛（Kettering′s National Issues Forum）模式有助于公民明晰他们的偏好，其方式是通过在小团体中对有关公共政策问题所采取的具体行为选择进行协商。与此相反，协商民意测验能帮助胜选的决策者履行其代表功能，它可以通过代表性的样本提醒决策者：如果大众有充足的时间对某项公共事务进行协商的话，他们的政策偏好会是什么。在利用准立法过程进行协商时，参与者会考虑多元化的观点，批判性地思考存在的问题和潜在的解决方案。并且，在特定的情境下努力使集体决策满足公众的需求。大多数促进协商的方法需要公共空间、利益为基础的谈判、共识的建立、积极的聆听和冲突解决技巧，以成功实现协商的目标。解决冲突的技巧、实践和流程，有助于提升协商的质量，其方式是帮助参与者表达偏好和消除差异。
（2）准司法程序在新公共治理中的运用。在新公共治理中，准司法过程涵盖替代性纠纷解决机制（alternative dispute resolution， ADR），如调解、简化程序、微型审判、简易陪审团审判、实况调查、约束性或非约束性仲裁，这些程序对国际组织、国家组织和地方公共机构的重要性与日俱增，其目的是解决存在于就业、教育、家庭、环境、法庭、刑事司法、社区环境等领域的冲突。就调解而言，一个没有利害关系的公正的第三方机构，有助于冲突各方通过谈判方式达成自愿协议或解决方法。就简化程序而言，公正的第三方机构有助于利益团体之中或利益团体之间的多元利益相关者通过谈判和协商达成一致。微型审判涉及到向争议双方的高层决策者呈现简短证据和进行辩论，然后高级决策者通过协商达成解决方案。实况调查也涉及到公正的第三方机构，它通过举行非正式的听证会，收集证据，然后根据证据做出决定。争议各方会在决定的基础上进一步谈判。仲裁的形式本质上和私人判决一致。所有这些过程为公民和利益相关者参与行政机构的行为——如贯彻执行法律——提供了新的通道。
准立法过程和准司法程序共性明显，既体现在彼此之间，也体现在新公共治理的实践中。决策过程中的冲突是内在的，随着决策过程中参与者数量的增加，涉及到的职位、利益、价值和观点也在增多。在新公共治理实践中，运用准立法和准司法的程序提升了个体的话语权，授予公民和利益相关者不同于传统治理过程的权力，并聚焦利益而非权利。这些新公共治理的方法寻求吸引公民和利益相关者就利益冲突进行对话，并把公民和政策过程联接在一起，既包括政策的制定，也包括政策的执行。

　　准立法和准司法新公共治理过程在国际、国内、地方组织得到了广泛的应用，它贯穿于各个部门和各个环节中，为公众参与公共事务的治理提供了制度化的通道，为政策的制定、落实和执行提供了可操作性的工具和重要的方法。

        3通过完善法制为新公共治理提供法定框架。在《行政程序法》（the Administrative Procedure Act， APA）许可的范围内，美国的公共行政机构有相当大的自由裁量权对不同的治理流程做出选择。对新公共治理的实践来说，宪法本身是静态的。然而，针对新公共治理过程的法定框架早已存在于联邦层面，并且在州政府和地方政府层面发展迅速。[23] 

　　（1）联邦层面对新公共治理的法定支撑。联邦层面的法定框架有助于明晰治理过程之间的根本联系，它在特定情境下把准立法和准司法领域的实践结合在一起。在增强公众对联邦行政管理机构治理过程的知情权和参与权方面，《行政程序法》有了重大突破，体现在正式的和非正式的组织行为。正式的组织行为采取规则制定和裁决的方式。在规则制定方面，行政管理机构制定适用于将来的总体规则。规则制定一般需要发布公告，并且需要公众进行评议。[24]在裁决层面，通过对证据和事实的回顾性检查，行政管理机构确定个体的权利。根据《行政程序法》的规定，行政管理机构在依据正当性程序做出裁决前，要举行裁决听证会，如公告、盘问证人、呈现证据和辩论、接收书面判决理由等。非正式组织行为、规则制定和裁决在整个政策系统中规范了行政管理机构的行为，贯穿于政策制定、落实和执行的整个过程。行政管理机构的行为与政策系统的联系使得这些过程彼此联接，并和治理联接在一起。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)