美国新公共治理实践及其对我国的启示(4)

2以创新制度安排建构国家治理体系。制度是“一个社会的博弈规则，或者更规范地说，它们是一些人为设计的、形塑人们互动关系的约束。从而，制度构造了人们在政治、社会或经济领域里交换的激励”。[36]作为规范和约束人们行为的规则集合，制度能通过对违规的惩戒来形塑人们的行为习惯，它“意味着权威的原则、规范、规则和程序”。[4]9因此，制度安排具有强制性的力量，它影响着国家和社会发展的路径。在经历了“市场失灵”和“政府失灵”以后，重构政府、市场和社会之间的良性互动关系成为必然。“在最近三十多年里，国家的权力和权威经历了重大的重新改造，治理已成为一个更加复杂、更加多边的过程。为了实现意愿中的国内政治目标，推行重大的政策纲领，解决国内危机，政府越来越需要坐到谈判桌上，与公共的或私人的、国内的或国外的各种组织进行磋商。”[37]然而，尽管公共事务治理的主体日益多元化，但在日常公共事务的多元治理格局中，政府依然是其他社会力量难以替代的最大的权威组织。而且，其他社会力量能够成为公共事务的治理主体，必须是在政府提供的制度性许可的前提之下，它们不可能在多元化实践格局中摆脱国家或政府的引导、协调和规制或其他管理方式。换言之，当今公共事务治理的多元格局只是一种次格局，是政府治理格局的延伸，是政府治理的一种新模式、新面貌、新工具。在这种背景下，政府应积极行使“规则制定者”的功能，发挥制度创新和制度供应能力，通过制度安排为新公共治理提供法定框架，建构国家治理体系。在这一点上，美国的做法提供了有益的启示。它通过修改《行政程序法》，制定《协商制定规则法》和《行政争议解决法》，在制度上提供了治理机制，规范了行政官员依法行政的程序，畅通了公众参与公共事务治理的制度化渠道，丰富了新公共治理的形式和方法，促进了新公共治理实践的发展。
3探索公民参与公共事务治理的方法。公民进入公共领域生活、参与公共事务的治理是国家走向政治民主和政治文明的重要组成部分，是公民对那些影响他们生活的公共政策施加影响的基本途径。一方面，信息技术进步和新传媒的发展为公民参与公共事务的治理提供了技术化基础，使公民获得公共事务治理和管理绩效信息的渠道更为便利和畅通。另一方面，公民社会的发展与非营利组织的活跃成为公民参与公共事务治理的组织基础。“第三部门的兴起使得公民参与公共事务治理的选择日趋多样化，他们越来越多地借助各类非营利组织，进入公共政策制定、执行以及社区公共事务的管理过程，并作为政府的合作伙伴，承担一部分共同产出公共服务的责任。”面对公民需求多样化和治理主体多元化的挑战，政府应主动求变，积极创新公民参与公共事务治理的渠道和方法。其实，在政府治理公共事务的过程中，存在着多元化的治理工具，根据政府治理目标设计来选择治理工具，是一种有目的的思考过程。“确定哪些治理工具能够符合社会发展的需要，实质上也是一种公共决策和制度变革。”[39]美国采用准立法和准司法的新公共治理过程，吸引公众参与公共事务治理的方式值得借鉴，这些方式包括在法定框架内使用谈判、调解、简化程序、公民和利益相关者的参与、协商、合作以及建立共识等。党的十八届三中全会提出，要“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”。[35]这就要求，为了推进国家治理体系和治理现代化，不仅需要创新公民参与公共事务治理的方式和方法，而且还要提升行政官员治理技能，包括召集会议、评估冲突、谈判、积极倾听、重构组织、简化程序，以及建立共识。“公共管理者应该通过支撑新公共治理过程的法定框架，为更多的公民参与公共事务的管理提供便利条件，以协调多元化的利益相关者和参与主体的利益。”
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