担保行政法律关系析论

        中图分类号：D922.110.4文献标志码：A文章编号：1002-7408（2015）12-0106-04
基金项目：中国法学会2015年度部级科研项目“后民营化时代的国家担保责任研究”（CLS[2015]D040）的部分研究成果。
作者简介：杨彬权（1974-），男，陕西彬县人，河南科技大学法学院讲师，法学博士，研究方向：行政法学。行政法律关系，“是对行政法上各种权利义务及其运行方式、过程的高度抽象，是对行政法质的规定性的揭示”。[1]因此，研究行政法必须研究行政法律关系。然而行政法律关系并非一成不变，随着国家任务和国家形态的转变，行政法律关系也会发生相应的变化。行政任务的民营化使得国家不再承担行政任务的履行责任，转而承担行政任务的担保责任，也即，担保公平竞争秩序的形成和公共产品及服务的高品质供给。国家责任的这种重大转变产生了一个新的国家形态和新的行政法律关系，亦即“担保国家”①和“担保行政法律关系”。在担保国家，担保行政法律关系的行为主体增多，法律关系更加复杂且多级，相互利益抵触在所难免。因此，“在多级行政法律关系中，必须对不同或相反之利益寻求最佳的调和”。[2]要达到这种调控目的，必须正确研究和分析担保行政法律关系。这事关国家担保责任的积极履行以及担保行政的良好实施，而这也是本文写作旨趣之所在。
一、担保行政法律关系的概念阐释
法律关系，指两个以上法主体（Rechtssubjekte）彼此权利义务关系之总体。此一法律关系，在将一般抽象法规范适用于具体事件时，即表现为依法律规定，该权利义务关系如何发生、变更、移转乃至消灭问题。[3]在行政法领域，“行政法律关系”（Verwaltungsrechtsverhltnis），即依行政法而成立的法律关系。[4]行政法律关系是一种权利（权力）义务关系，依据不同的标准可以细分为不同的种类。根据行政法律关系发生的国家形态或国家类型的不同，可以分为秩序行政法律关系、给付行政法律关系和担保行政法律关系。②所谓担保行政法律关系，是指行政任务民营化后，行政任务的履行责任由私人主体承担，国家承担担保责任的情况下，在担保行政领域内，根据担保行政法的相关规定，相关的责任主体之间以及相关责任主体与公民、法人及其它组织之间形成的权利义务关系。担保行政法律关系属于法律关系的一种，具备一般法律关系的特征，但同时也具有自己独有的特征，其主要表现在以下方面。
1.担保行政法律关系是“担保国家”产生的法律关系。每一种国家形态都有与其相对应的行政类型，每一种国家形态也都有与其相适应的法律关系。随着国家形态从“给付国家”演变成“担保国家”，相应地，传统的给付行政法律关系也就演变成担保行政法律关系。担保行政法律关系与传统的给付行政法律关系不同，传统的给付行政法律关系发生在行政主体亲力履行公共任务的基础上，其在行使行政权力实现公共任务的过程中，与公民、法人或其它组织之间发生权利义务关系。担保行政法律关系则发生在民营化后，私人主体与行政主体通过合作手段，共同实现公共利益的过程中。在实现公共利益的过程中，为了提高效率，明确责任，双方就公共任务的具体实现进行了责任分工，行政主体不再承担公共任务的履行，仅承担担保责任，以确保公共利益能够顺利实现。如果没有行政任务的民营化，如果没有国家的担保责任，那么也就不可能有担保行政法律关系。
2.担保行政法律关系是一种多面性的法律关系。传统行政法法律关系基本上是依据传统行政法形成的两面法律关系，也即发生在行政主体与行政相对人两造之间的法律关系。“这两造之间，从权利义务关系而言，主体与对象之地位是变动性的，当国家行使公权力，人民辄为公权力之对象，当人民主张其公权利（又称主观公权das subjektive ffentlie Recht）时，国家反成为对象（zweiseitige StaatBürgerVerhltnisse），主体拥有权力或权利，对象则有义务（作为、不作为、忍受）。”[5]这一种行政法律关系从本质上来讲，是命令与服从、对峙与非合作的法律关系。然而，随着国家实现行政任务的手段或方式的多元化，行政机关有可能采用私法的方式完成行政任务，大多数行政任务也有可能是由私法主体依据私法手段来完成的。在这样的背景下， “行政法律关系的主体不应仅限于行政与行政行为相对人，行政法律关系不该仅局限于双边关系，而是要顾及到涉及复数利益的‘多边法律关系’。”[6]尤其是随着行政任务的民营化及“担保国家”的到来，“现代行政法之法律关系已从传统国家与人民之双面法律关系，再扩展至复数生活利益冲突、对立、互补、均衡之多面法律关系。”[7]在这种多面行政法律关系中，由于行政机关主要承担着公共任务的担保责任，故将此种行政法律关系称为担保行政法律关系。行政任务民营化后的“担保国家”形成的担保行政法律关系是一种多面性的复杂法律关系，这种多面性主要体现在三个方面：首先，法律关系主体较多，涉及到行政主体、公民、从事公共服务的私人主体以及其它竞争者。其次，形成了多个子法律关系：行政主体与使用者、消费者也即公民之间的法律关系；行政主体与给付直接提供的私人主体及其它竞争人之间的法律关系；给付提供私人主体与使用者、消费者之间的法律关系。而且，这三种担保子法律关系的属性各自也有不同。最后，各法律关系主体承担的具体责任也不相同。
3.担保行政法律关系是一种依据公法或私法而形成的公私混合法律关系群。担保行政法律关系是一个法律关系群，它主要是由法律主体依据行政法建立的公法律关系和法律主体之间依据私法规则建立的私法关系组成的，但是这种依据私法形成的法律关系，又不是纯粹的私法关系，而要受到公平、正义等公法原则的限制和约束。这是因为行政任务民营化后，虽然私人主体可以采用私法的手段从事公共义务，但是不能危害到一般公众的基本权利和基本需求的满足。由此，使得这种私法关系已经不同于民营化以前形成的私法关系，其已经或多或少地具有了公法性质的法律关系，虽然其本质上还是私法关系。因此，担保行政法律关系是一个公私关系混合构成的一个法律关系群。

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