担保行政法律关系析论(2)

　　担保行政法律关系的形成，主要以担保责任的存在为前提条件，并以之为中心，形成一个由国家（行政机关）、提供需求给付之私人、给付满足对象所构成的牢固的三角关系。以下我们对三方法律关系分别予以考察和分析。
1.行政主体与提供给付的私人主体之间的法律关系。行政任务民营化后，行政主体不再对行政任务的实现承担履行责任，履行责任转由私人承担，行政主体仅承担担保责任，也即确保私人提供的公共任务和公共产品能够按质、按量、按时的予以供给，以满足民众的生存和日常生活需求。因此，行政主体需经常的、持续地负有对私人主体的监督、监管责任，于是在行政主体与从事给付任务的私人主体间形成了一种监督关系，这一监督关系是行政主体主要运用公权力手段所为的，故此种监督关系属于公法关系。此外，值得注意的是，行政主体还应该采取积极的措施担保，承担行政任务的、新进入市场的私人主体不受排挤，能够充分地在市场中同原有的市场占有主体展开公平的竞争。此时，行政主体与提供给付的私人主体之间形成一种担保关系，此一担保关系属于公法关系。
2.行政主体与使用者、消费者之间的法律关系。行政任务民营化后，行政任务不再由国家提供，而转由私人主体提供，此时，行政主体本与使用者、消费者并无直接的法律关系，消费者只需从市场主体那里通过私法上的有偿或无偿的方式取得自己所需的服务和产品即可。但是由于行政任务民营化后，国家并不是全身而退，仍须对行政任务的私人提供承担担保责任。那么此时消费者与行政主体之间的法律关系属性如何？对此要具体问题具体分析。假若国家通过任务民营化的方式将其承担的给付行政任务移转由民间机构承担，但该任务的实现仍然属于宪法所设定的国家目标或是国家义务时，即使国家合宪地将该等行政任务转移由私人机构执行，也不影响国家在宪法上的义务。国家仍然要担保该任务的实现就如同自己提供一般。此时，国家与给付满足对象的消费者或使用者之间发生的关系应为公法关系。[8]反之，国家就不再承担担保责任，也无从产生担保的公法关系。但这也只是例外情况，一般而言，行政任务民营化后，行政主体都应负担保责任，与使用者、消费者产生担保公法关系。
3.提供给付的私人主体与使用者、消费者之间的法律关系。行政任务民营化的本质，是通过市场，将行政任务的履行转由私人主体承担，私人以自己的知识、专业和技能为公众提供服务，公众要享受其提供的公共服务，一般要在平等、公平的交易原则下，支付相应的对价。由此在提供给付的私人主体与使用者、消费者之间产生的法律关系是一种私法关系。这期间发生的争议，应该寻求司法救济途径予以解决。[8]但是，如果提供给付任务的私法主体扭曲市场法律制度，采用了类似“公权力”的行为或手段对一般公众（包含使用者、消费者）获取的公共服务进行限制、排挤等不公正行为时，例如，在公用事业领域，提供给付任务的私人主体限制购买水、电的数量，不给居民接入电网、水网以及暖气网，限制购买公共服务和产品的时间等，则其将严重侵犯一般公众的合法权益，乃至受宪法保障的权益。本文以为，此种情况下，就不能简单地认为提供给付的私人主体与使用者、消费者之间的法律关系是私法关系，而应该将其认定为公法关系。因为只有这样，才能运用公法的手段和公法的价值给消费者或用户以充分的保护。
以上是担保行政法律关系中的各主体之间的法律关系分析，但是除以上主要的三种关系外，还有以下两种关系：第一，行政主体与其它竞争人之间的法律关系。一般而言，行政主体与其它竞争人之间并无直接的法律关系。但是如果其它竞争人对行政机关作出的特许经营、市场准入等行政决定不服而寻求行政救济时，则其与行政主体之间发生的法律关系，应属公法关系，受公法的调整与救济；第二，提供给付的私人主体与其它竞争人之间的法律关系，应该是民事主体之间的基于平等、意思自治而发生的私法关系。但从总体上来看，担保行政法律关系主要是指，行政主体、提供给付任务的私人主体和消费者、用户之间发生的监督、监管、担保等的公法关系及私法关系。
三、担保行政法律关系的主要内容
法律关系的内容是特定法律主体之间的权利和义务。在行政法学上，法律关系的内容就是指特定法律主体在行政法上享有的权利和义务，也即公权（利）力和公义务。具体到担保行政法律关系来说，就是担保法律关系的主体在公法上所享有的权利和义务，也即作为担保的行政主体（担保人）、作为受益人的一般公众，以及提供给付服务的私人主体（被担保人）各自享有的公权（利）力和公义务。
1.行政主体的公（权力）义务。国家的公法权力，无论其形式如何，都必须仅仅为了共同利益而被行使。即使国家原则上可以自由决定，在特定情形中是否行使要求服从者服从的权力，或拥有创设权利的法律权力，它也绝不能恣意地行使权力。如果国家承认其是服务于公共利益的，国家就为自己的行为设定了最高的准则。这一准则既是法律命令也是道德命令：国家的每个行为都应尽可能地符合共同利益。国家因这一最高义务得以拥有其全部权力。[9]在行政法学上，行政主体的公权力与公义务是相同的，行政主体所享有的权力也就是其应该履行的职责和应负的义务，研究行政主体的义务，也就是在研究行政主体的权力。因此，通过了解民营化后政府承担法律义务的种类和范围，就可以了解行政主体的行政权限。行政任务民营化后，行政主体不再承担履行责任，随之而承担对行政任务的担保责任。为了很好地、有效地实现和完成对消费者、用户的担保责任，行政主体必须善意地履行其在公法上的担保义务。然而，担保义务又非常抽象，难以掌握，因此必须通过公法上设定的具体义务予以实现，这些公法上的具体义务主要有以下几个方面。

　　第一，管制义务。当今社会，没有一个政府可以避开“管制”（regulation），特别是“经济管制”（economic regulation ）。“一个社会如果试图祛除所有的国家规范与管制，必定会陷入不受任何控制的自由主义泥潭。”[10]民营化后的担保国家，由于市场发展的不完善、信息的不对称、私人利益追求的最大化等因素的存在和影响，使得市场机制经常失灵，难以满足公众的基本需求。因此，政府的规范和管制也是不可缺少的手段，只不过其已经不同于传统的规范和管制。政府必须运用许可、奖励、补贴、自我监管等手段对市场进行影响和管制，通过管制促进竞争，保证适当的和充分的普遍服务以及公众的基本需求得到满足。(责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)