宅基地置换增值收益分配*

近几年来,在国家实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度背景下,不少地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路,进行自然村撤并、村庄整理、集中居住,以整理出的农村宅基地、建设用地,置换为城镇建设用地,以减少农村建设用地为前提增加城镇建设用地。针对近年来一些地区开展的宅基地置换的做法,本文以J市为案例进行研究。近年来,J市在统筹城乡发展、推进城乡一体化方面颇有成效,然而作为东部发达地区,J市在工业化、城市化过程中也面临着工业用地和城市建设用地不足的瓶颈,以及农民建房散乱、农村宅基地闲置等问题。2008年以来,J市借助统筹城乡综合配套改革试点地区的机遇,推行以农村宅基地置换城镇房产、土地承包经营权置换社会保障的土地使用制度改革试点工作,形成所谓的“J市模式”并将这一工作作为该市深化城乡综合配套改革的重点与城乡经济社会发展一体化新格局的关键来抓。目前,该市在9个镇进行试点,涉及区域总面积255.3平方公里、3.71万户农户、13.7万人。宅基地置换为工业与城市发展换出了空间,在一定程度上促进了土地集约利用与新农村建设,但也存在着农民宅基地权益得不到保障等一系列问题。本文通过构建地方政府、农民决策模型,对J市宅基地置换进行实证分析,讨论影响地方政府和农户决策的因素、置换的实现条件和结果,以及地方政府行为界限。
　　
　　一、宅基地置换与收益分配模型
　　
　　1. 地方政府、农民行为
　　根据制度学派的观点,个人、企业和政府是市场经济体制中三个基本的行为主体,每个行为主体都有自己的行为目标函数,这就是收益最大化。而目前大部分地区中基层政府既是土地使用权流转的主导者,也是受益者、参与分配者。Andrew G. Walder认为,我国“财政包干,分灶吃饭”的财政体制改革刺激了地方政府谋求经济发展以获取较大的财政收益,导致了经济转型中政府行为和角色的转变①。他在考察不同层级的政府之间在组织特征方面存在的差异,阐明了为什么地方政府与高层政府相比,具有更大的动机和能力行使作为所有者的权益,形成了“政府即厂商”的理论。Jean C. Oi指出,我国地方经济发展是考评政府官员政绩的一个指标,新的制度激励地方官员最大化当地的利益而不是整个国家的利益,而地方政府在经济发展过程中不再仅仅充当行政服务角色,而且充当着企业家角色的作用②。本文借鉴前人的研究成果,认为在目前的财政体制下,作为集体土地使用权流转的主导者,地方政府在理性条件下的目标函数,就是收益最大化。基于此,本文建立起地方政府决策模型,分析了以收益最大化为目标函数的地方政府在宅基地置换中的成本与收益,及其决策行为。本文认为农民作为理性的、失去主导地位的参与者,也会在有限的条件下追求个人收益最大化。本文以个人利益最大化为目标函数,建立农民决策模型,分析农民在宅基地置换中的成本与收益,及其决策行为。在此基础上,本文建立起地方政府、农民联合决策模型,分析宅基地置换的实现条件,并计算农户与地方政府的行为界线。
　　
　　2. 地方政府决策模型
　　假设一般的宅基地置换情形:(1)设宅基地置换面积为Q,需要安置农民人数为N;(2)地方政府获得的新增土地面积占宅基地置换面积的比例为λ;(3)土地市场出让土地的价格为P=P(Q),宅基地复垦价格为ηP,农民按照面积获得的补偿价格为δP;(4)地方政府从金融市场借款支付宅基地置换的项目的前期支出,借款利率为r,项目周期为T。(5)农民在农村每年人均生活支出为CR,农民预计在新社区每年人均生活支出为CU,原来的房屋成本为CH。
　　根据以上五个假设,分别建立地方政府和农民决策模型,分析地方政府和农民的决策行为。
　　 *本文系农业部软科学研究项目“土地承包经营权流转与规模经营”的阶段性成果（项目编号：201016）。