元旦最新，论《档案法》软法之困

 “经常听到关于档案法律法规太软的抱怨，认为现行法律没有赋予档案行政管理部门足够的权力、权威和手段，使我们在日常工作中强硬不起来，并认为这是导致档案工作长期弱势的原因之一。”[1]因而，《档案法》是软法之说随着《档案法》的颁布与实施，就一直困扰着档案执法与档案行政管理工作。那么《档案法》的软法之困，到底困在什么地方？是否有解困之方？本文拟就此问题作一些探讨，以此抛砖引玉，希望有更多人思考并参与到这个问题的研究与讨论中来。

1 《档案法》软法之困，困就困在混淆了刑法与行政法的区别

《档案法》是一部行政法，然而从对《档案法》的研究看，我们对于刑法的关注度无论是从文献总量上，还是年度文献数量上，都要高于对行政法的关注。这表明将《档案法》定位成《刑法》那样刚性法律的渴望，期望国家采取更强制的手段对档案事业加以定位和固化。然而，这种认识与观念，却混淆了刑法与行政法的区别。特别是混淆了刑法、行政法各自法律关系主体间的地位。

首先，刑法与行政法调整的法律关系不同。“刑事法律关系是由于犯罪而产生的、存在于国家与犯罪人之间的特殊的权利义务关系。”[2]而行政法律关系是“国家行政机关在行政管理活动中所发生的由行政法规范所调整的各种社会关系”。[3]行政法是调整与规定行政主体享有并行使行政权力和实施行政活动过程所产生的关系，以及对行政权力和行政活动进行监督与救济过程所产生的关系的法律规范的总称。这一定义的核心含义之一是这一系列法律规范是围绕着规范行政权力的。

其次，刑法、行政法各自法律关系主体间的地位不同。刑事法律关系主体一方是国家，另一方是犯罪人。“刑事法律关系的主体之间并不具有平等的法律地位。”[4]在行政法律关系中，行政法律关系主体间具有平等性的特征。这种平等性特征一是“行政法律关系主体的法律地位平等”；二是“行政法律关系主体的权利义务平等”。[5]显然，刑法法律关系主体间的关系是不平等的，而行政法法律关系主体间的关系是平等的。

由于刑法、行政法各自调整法律关系的不同，刑法、行政法各自法律关系主体间地位的不同，以刑法的视角来看待行政法的法律条款自然有落差，而这种比较是不妥的。正是由于这种不妥的比较，《档案法》成为档案人眼里的软法。

2 《档案法》软法之困，困就困在正人未先正己

俗话说：“正人须先正己。”《档案法》的落实同样需要先从自我做起。这个自己包括各级人民政府，也包括各级档案行政管理部门，更包括各级国家综合档案馆。《档案法》是行政法，行政法调整的法律关系是国家行政机关在行政管理活动中所发生的各种社会关系。行政法对行政法律关系主体同样有约束力。行政法在对管理相对人进行约束的同时，对行政管理主体——各级国家行政机关也有约束。而且在一定意义上，行政法更多的是对行政管理主体的约束。从这意义上讲，《档案法》在对档案行政管理相对人进行约束的同时，也对档案行政管理主体——各级档案行政管理机关进行约束。在局馆分开的情况下，档案馆是档案行政管理相对人，自然受《档案法》的约束；在局馆合一的模式下，档案局亦是档案馆，档案馆亦是档案局，档案馆同样要受《档案法》约束。在依法行政的环境中，即便是《档案法》对行政管理相对人的管理方式会渐渐软化，但对档案行政管理主体——档案行政管理机关的约束非但不会软化，反而会越来越硬。“《档案法》不仅仅是为档案行政管理部门更好地管理档案行政管理相对人而立，更多的是为了控制约束档案行政管理部门的行政权力而立。”《档案法》对档案行政管理部门的管理范围、监督和指导权、行政强制权、查处档案违法行为等都有具体的约束。[6]但现实是在许多地方，尤其是在基层档案行政管理部门，多是将《档案法》当做了管理档案行政管理相对人的工具，并没意识到《档案法》还有对档案行政管理部门的约束。反而，将这些约束误认为是赋予档案行政管理部门的权力不够，也就不可能有意识地遵守这些约束，做到“正人先正己”，从而使档案行政管理部门只感到《档案法》是没有强制力的“软法”。

3 《档案法》软法之困，困就困在自身不够硬

还有一句俗话：“打铁须得自身硬。”《档案法》要想硬，作为档案执法部门的档案行政管理机关的工作人员，首先必须自己学法、懂法、守法。事实是我们的自身还不硬朗，还很软。我们的工作机制与人员素质还有差距。

在1996年修改的《档案法》明确赋予档案行政管理部门行政执法权与行政处罚权后，王刚同志指出：“首先，各级档案行政管理部门作为执法主体要从组织机构、人员配备上尽快调整充实。其次，要加快行政执法人员（队伍）的培养，要选拔一批思想作风好、业务政策水平高、有较高素质的干部，经过培训充实到执法队伍中去。第三，必须牢固树立有法必依、执法必严、违法必究的法制观念，要敢干执法，从维护党和国家的利益，维护法律的权威的立场出发，理直气壮地查处违法现象，该怎样处理就怎样处理，决不手软。此外，还要依靠国家权力机关，与政府其他主管部门密切配合，善于执法，善于运用法律手段处理各种复杂的矛盾与问题。”[7]

今天，重温王刚同志的要求，仍然感到它是档案人“强身健体”的良方。虽说经过10多年的努力，在组织机构、人员配备上基本解决了没有专门机构与专门执法人员的问题，但执法人员的专业培训与专业素养的提高并不尽如人意，仅以河南省为例：“166名执法人员中，大专以上学历者161人，占到执法人员总数的近97%。但具有法律专业背景的仅有9人，只占总数的5.42%。14个省辖市中，法律专业学历者只有3人。有些省辖市的执法人员，不仅没有法律专业学历，甚至没有档案专业或行政管理专业的学历。”[8]档案部门的档案执法人员从法制意识、法律素养到执法能力都仍有相当的差距，善于执法，善于运用法律手段处理各种复杂的矛盾与问题的能力更弱，“档案部门自身不‘硬’，不敢大胆地依法对档案工作进行监督、检查和处理违法案件的问题仍然存在，档案部门执法‘硬’不起来，《档案法》难以真正‘硬’起来”。[9]正是由于一些档案行政管理部门自身的“身子骨”不够硬，使得具有国家强制力保障实施的“硬法”《档案法》，在一些地区一些单位却成了“软法”。4 《档案法》软法之困，困就困在人云亦云研究不深(责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)