民政事业引入市场机制的思考

       中图分类号：D632.1 文献标识码：A
　　文章编号：1008-7168（2015）01-0076-08
　　十八届三中全会强调要处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，这为深化民政事业体制机制改革指明了方向。伴随经济社会的快速发展，民政公共事务正在面临公共需求多元化与服务内容多样化的挑战。由于民政公共事务大多具有公共物品或准公共物品属性，紧靠政府一己之力难以保证公共需求的有效满足，因此引入市场机制与社会力量，构建多元化的民政公共服务供给机制就显得尤为必要。但必须指出的是，作为一种资源配置方式，市场机制有其局限性，甚至会产生“市场失灵”，因此民政事业在引入市场机制的过程中，必须强化政府责任以规避市场失灵，确保民政事业保障民生的根本目标得以实现。
　　一、民政事业引入市场机制的理论阐释
　　（一）治理与福利多元主义
　　治理理论缘起于20世纪90年代。治理是一种强调协作和参与互动的模式，是“由共同的目标所支持的活动，这些管理活动的主体也未必是政府，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从”[1]（p.5）。治理不同于传统的统治，它强调政府不是也不应当是国家唯一的权力中心，其他非政府组织、志愿组织、非营利组织乃至公民个人都有可能成为治理的中心。治理的本质在于建立基于市场原则、公共利益和目标认同的伙伴关系，因此其所依赖的管理机制更多是合作网络的权威，而不只是单一的政府权威。在多元主体的网络架构下，政府、市场与社会三大机制在不同的领域各司其职、各行其是，同时又相互学习、彼此促进，以此满足公共需求和实现社会秩序。与治理理论相呼应，在社会政策领域出现的是福利多元主义理论。该理论强调，应当整合民间的资源与力量来推行各项社会福利方案， 政府不应该是福利的唯一提供者;福利的责任应该由公共部门、非营利部门、营利部门、家庭社区等共同承担^[2]。福利多元主义理论还主张，政府角色应由福利服务的直接供给者转化为福利服务的购买者、福利服务的规范者与激励其他部门参与福利服务供给的制度设计者。
　　 （二）市场机制及其作用范畴
　　 世界经济发展的历史表明，伴随一国经济进入现代化发展时期，其生产社会化的程度日益扩大，面临的国际竞争也愈加激烈，市场机制能够更为有效地配置资源和促进生产效率的提升。所谓市场机制是指通过市场主体的利润追求、市场价格的变动以及供求关系的变化，调节经济运行的机制，是市场运行过程中价格、供求、竞争等要素之间相互联系和相互作用的机理。政府与市场是人类社会进行资源配置的两个基本手段。政府依赖其对暴力的合法化垄断，可以有效配置各种公共资源，提供用以满足单一化、规模化需求的公共物品。相对于政府机制，市场机制更擅长于生产私人物品和提供私人服务。市场机制对于价格、供求、竞争以及风险等要素具有准确的感知性，这使它能够自觉、及时、高效地配置资源，更好地满足社会成员的多元化、个性化需求。此外，根据古典自由主义的观点，市场机制及其内在的趋利性如同一只“看不见的手”，可以自发增进社会福利和实现社会秩序。但凡事都有两面性，市场机制自然也有其弊端，主要有市场信息的不完整性、市场信息真伪的难以辨别性以及缺乏前瞻性与超前性等。市场自身的局限性有可能会引发市场失灵，导致公共物品供给乏力、外部效应无法消解以及贫富差距拉大等问题，这些问题则是政府可以发挥作用的领地。
　　 （三）民政事业与市场机制
　　 民政是一个极具中国特色的概念，它是国内行政事务的一个重要组成部分。从其工作内容可以看出，民政事业主要涉及政治性与社会性公共服务，这些服务带有很强的公共物品属性。公共物品是与私人物品相对应的概念，有两个基本特征：其一，消费的非排他性，即任何人都不能因为自己的消费排斥他人对该物品的消费;其二，消费的非竞争性，即增加一人消费不会减少他人对该物品消费的数量与质量。完全满足上述两个特征的一般称为纯公共物品，如公共安全、国防外交等。政府对于纯公共物品供给具有不可推卸的责任。完全不满足上述特征的即可视为私人物品，交给市场提供。部分满足上述特征的为准公共物品，如仅具备非排他性或非竞争性特征。准公共物品由于兼具公共物品与私人物品的特征，因此可以考虑以政府、市场乃至社会协作的方式供给。民政类公共事务的非排他性特征非常明显，只要是中华人民共和国公民，不管他来自哪个地区、哪个民族都可以享受民政部门提供的服务。相对而言，其非竞争性特点并不突出，一般而言，伴随服务对象的增加，民政服务需要投入的成本也在不断加大，服务的数量与质量也会受到一定影响。由此可见，民政公共事务是一种准公共物品。对于准公共物品，尽管政府仍然是提供主体，但其供给方式的选择有了更多可能，可以由政府直接供给，也可以通过引入市场机制间接供给。按照公共物品的属性特点，我们把民政公共服务划分为三个类别，每种类别的供给方式有很大不同（参见表1）。

 

　　需要注意的是，尽管有些民政公共服务可以引入市场机制，由政府直接供给转变为间接供给，但并不意味着政府放弃责任。相反，在主体多元的公共服务供给体制下，民政工作保障民生、为民服务的基本宗旨，对政府责任尤其是监管责任的要求不是降低而是提高了。政府扮演的角色是“掌舵”而非“划桨”，但其“掌舵”能力会直接影响“划桨”效果，甚至决定其成败。

       表1 民政公共服务的特征及其供给方式
　　民政事业的工作内容公共物品属性特征供给方式
　　减灾救灾、社会救助、五保供养、优待抚恤等
　　带有一定纯公共物品性质
　　既具有非排他性又具有一定的非竞争性
　　政府公共财政兜底为主
　　局部领域的市场引入：在灾害保险，灾害风险分担机制层面可以适当引入市场机制;社会救助对象的发现需要社会力量参与等 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)