论中国节能减排的法律路径(3)

济增长在很大程度上取决于社会对增长持有支持而不是限制的态度。政府在决定这些态度方面起了相当大的作用。”[12](P477)然而,并不意味着政府能干一切事情。因为“政府的失败既可能是由于它们做得太少,也可能是由于它们做得太多”[12](P476)。中国是强制性制度变迁的国家,只要政府愿意,节能减排从政府政策走向市场行为就可能成为现实。
　　
　　(三)政府制度不能形成激励机制
　　2010年是“十一32"规划期的最后一年,政府节能减排的承诺转眼间又到了兑现的时刻,为此中央政府三令五申强调落实节能减排的目标责任制。“十一五”规划约束性指标是通过层层分解下达的。但能耗指标与减排指标考核方法与程序都不确定,特别是政府与官员承担节能减排责任的基础是政治与道义,而不是法律。
　　从公共物品的理论出发,政府责任是建立在绩效预算管理基础上的。只有当政府与公务员有了结果预算与支出管理,其节能减排管理与监管的激励与约束才能成为现实,在此基础上政府与公务员问责才有意义。可惜中国正在试点的预算支出绩效考评尚不属于绩效预算制度,从这个意义上讲,中国政府与官员承担节能减排的责任是难以量化或计算的。
　　需要指出的是,绩效预算管理既是政府节能减排内部激励形成的基础,也可以合理界定政府强制与产权交易的边界。这是因为节能减排归根到底是产权效率的提高,而不是政府效率的提高,虽然二者具有一定的趋同性。因为产权效率经常是政府效率的基本评价系数。绩效预算管理将政府节能管理与监管定格在合理的边际内,产权才会有效率可言。可见绩效预算管理从政府绩效起步,在产权绩效落脚。
　　节能减排是一个技术过程,更是一个制度过程,在这个过程中政府与市场对能源效率的提高都有作用发挥的领域。政府是激励加约束,市场是激励再激励,节能制度的完善是政府制度的完善,更是市场制度的完善。然而,寄生在政府制度中的节能制度再完善也无法替代市场作甩,这是能源私人物品的品性所决定的。改变政府强制与财政激励节能减排的现状,制度创新价值更大于说教。
　　
　　三、产权交易是节能减排激励源
　　
　　政府主导与企业或全民参与的节能活动在能源利用领域或更大的范围内如火如荼。然而,商业化与市场化才是节能减排运动持续和有竞争力的方向。提高能源效率从下游推向产业中游与上游,推向全社会所有领域,进而形成全民皆能是必须的。
　　
　　(一)产权结构与交易贯通节能减排
　　节能减排实际是政府组织下的产权交易活动。因为无论怎样定义低碳经济,利益驱动仍然是低碳经济建设的起点。低碳经济要有利可图,并以产权、货币、价格启动才能名副其实。产权以赢利为坐标,以货币为选票,以相对价格为需求与供给曲线,安排节能减排游戏于最大可能性边缘。
　　如果节能减排是一种利益博弈,制度设计的绩效就首先表现为利益有效率并公平地分配。这就要求节能减排产权结构是多元的,充满竞争的,有一定价值与价格水平的。当然节能减排产权结构的设计要充分照顾产权主体的“自治偏好”,因为是通过负担成本还是赚取赢利取决于节能减排产权主体的态度,而不是政府态度。让产权在牟取最大化利益中将节能减排潜力发挥到极致,应当成为低碳经济制度的出发点。
　　要让节能减排成为投资机会。如果节能或减排是节约或增加资本和财富,节能减排就能成为投资者比较机会成本的必然选项。“任何节约下来的能源都有其一定的价值和市场。……要立场明确地把能源效率推向市场”[11](P243)市场形成能源效率的空间,将能源效率与能源商品一样,也作为商品或交易标的投入到市场实现“效率的买卖”,让消费者公开公正地选择。
　　工业化国家市场经济制度成熟,正式节能减排制度特别是节约能源法中不一定安排产权制度。而中国尚处于过渡经济,政府长期统制节能减排,限制了市场发育与成长。以至于节能减排成为外化经济之举,却不是投资赢利之举。因此,中国节能减排制度创新的拐点在于安排产权及其交易制度形成节能减排市场,设计节能减排产权结构(能耗权、碳排放权、相关知识产权等),形成产权交易,为投资者提供绩效大于成本的回报机会。
　　能源效率是能源结构效率、产业效率与利用效率的结合,能源效率制度设计是以市场制度为基础的,提升构建培育多元主体,形成能源产业组织,提高竞争力与反垄断。必须承认,与节能减排产权交易制度配套的环境税、补贴与价格,需求侧与供应侧管理,竞争规则及其监管等制度同样是必需的。这些制度直接关系到节能减排制度公平与效率的实现。
　　将减排技术作为投资标的,可以实现更彻底的能源效率。节能减排以技术为内容,技术创新无疑是节能减排的核心和决定因素。制度对节能减排的推进当然也要借助于技术创新,如果没有技术创新,纵然有规模再大的制度创新也无法实现节能减排,然而,技术创新同样是制度内发生的。
　　以节能技术和减排技术及其知识产权交易为载体,政府管理与监管为向导,能耗权交易与碳排放权交易及其相关产权交易驱使,节能减排才能成为集压力、动力与潜力于一体的激励型交易结构。
　　
　　(二)能耗权交易刺激产权节能降耗
　　提高能源效率是成本最低、环境最友好的减排手段。能源效率是经济的整体效率的表征,能源效率的提升必须以较成熟的市场经济为制度基础。没有讲效率的制度环境,绝不会有能源用户的节能激励。要创造节能市场就要考虑不同的能源消费者的需求。节能产品或者能源本身的使用价值就能满足生活消费者,然而这种仅限于这些物品或服务的节能行为经济性并不明显。而工业、建筑、交通厂商能源消费以利益最大化为目的,能源效率及价值就成为其追逐的标的。能源效率交易才是节能减排的驱动力。因为能源效率无止境,能诱致技术进步、技术创新和制度创新无止境。
　　法国、美国等实行的能源指标交易,即能耗权交易则可以刺激能源用户在给定量消费配额内,利益驱使以最小的能源投入,获得最大的能源产出。要让消费者节能所形成的能源剩余量,即可以被计量,“能源需求量的消减量和能源需求不确定性的消减量都可以买卖。”[11](P240)要想交易制度化和可持续就必须形成标准化交易,使能源效率交易有价可寻,如美国能源效率交易中的“消减阀”目录就能成为交易的定价根据。当然能耗权在需求与供给曲线上可以有峰谷低谷,进而形成能源效率的现货、期货与期权交易市场。追求利益最大化无疑是能耗权及能源效率交易的首选。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)