中国政府食品质量安全管理的分析框架及其治理体系(3)

　　当然，既然食品质量安全突发事件是食品质量安全风险的“晴雨表”或者“标尺”，那么食品质量安全风险与食品质量安全突发事件也就无法截然分开，因为食品质量安全风险能够放大食品质量安全突发事件本身的后果，一起小规模的食品质量安全突发事件，经过食品质量安全风险的放大，也会变成大规模的食品质量安全突发事件，这样，就可以得出：食品质量安全风险积累越深，食

品质量安全突发事件本身的后果越大。既然食品质量安全突发事件的后果受到食品质量安全风险的影响，那么就可以进一步得出结论：食品质量安全突发事件的属性受制于食品质量安全风险的属性。更进一步看，既然食品质量安全风险已经被制造出来，那么食品质量安全突发事件本身也是一种食品质量安全风险的消减。从这一意义而言，食品质量安全突发事件对食品质量安全危机管理起到了“安全阀”或者“减震器”的作用，因此食品质量安全突发事件既是坏事，也是好事。
　　由此可见，从食品质量安全管理的实践来看，现有的食品质量安全突发事件管理主要以食品质量安全应急管理为主，这显然是不够的，难免出现“头痛医头、脚痛医脚”的尴尬局面，且各级政府和食品安全监管部门疲于应付，难以治本。同时，这也从一个方面说明了我国当前食品质量安全事件频发的原因是没有从食品质量安全事件的源头——食品质量安全风险管理抓起，或者说对食品质量安全风险管理的重要性认识不够、重视不够，因而放松了对食品质量安全风险的有效管理，所以，笔者认为，食品质量安全突发事件的应急管理应该向前进一步延伸至对食品质量安全风险的管理与向后延伸至对食品质量安全危机的管理，建构起三者之间协调运转的体制机制，做到既重视对食品质量安全源头的日常管理，也做到对食品质量安全突发事件的应急管理，以期最终做到对食品质量安全危机后果的善后管理，最大限度地减低危机所产生的影响和损失。食品质量安全应急管理、食品质量安全风险管理、食品质量安全危机管理之间的逻辑结构关系(见图2)：
　　
　　三、中国政府食品质量安全
　　治理体系的建构
　　
　　事实上，从新中国成立到现在的60余年里，我国食品安全管理一直处于改革发展之中，既有体制层面的改革、机制层面的培育，也有法制层面的创新，这为中国食品质量安全管理奠定了制度基础。2003年，鉴于频发的各类突发事件，国家决定建立以“一案三制”(应急预案、应急体制、应急机制、应急法制，简称为“一案三制”)为核心的应急管理体系，2007年颁布实施的《中华人民共和国突发事件应对法》标志着“一案三制”的初步确立。然而，就各类突发事件的“应急管理”的发展趋势来看，当前的应急管理体系还有很大的提升空间，亟待进一步扩展到“风险管理”、“应急管理”、“危机管理”三位一体。具体到食品质量安全管理领域来说，食品质量安全管理应努力建构“食品质量安全风险管理”、“食品质量安全应急管理”、“食品质量安全危机管理”三位一体的治理体系。这是因为：
　　首先，建立食品质量安全应急管理体系是一种必然选择。近年来，诸如阜阳奶粉事件、中国出口日本的毒饺子事件、三聚氰胺奶粉事件、“地沟油事件”等食品质量安全突发事件频繁发生，这充分表明建立针对食品质量安全突发事件的应急管理体系刻不容缓。
　　然而，食品质量安全应急管理体系只能控制食品质量安全突发事件的事态，不能解决食品质量安全问题。据上文所得出的结论“引发食品质量安全危机的根本原因是食品质量安全风险，而非食品质量安全突发事件；食品质量安全风险的真正后果是食品质量安全危机，而非食品质量安全突发事件”可得出：针对食品质量安全突发事件的应急管理不能减少食品质量安全风险，因而也就不能从根本上解决食品质量安全危机问题。这是第二点理由。
　　第三，在有些情况下，过于强调食品质量安全应急管理体系反而得不偿失。据上文所得出的结论“食品质量安全风险积累的程度越深，食品质量安全危机的严重程度越高；食品质量安全风险积累的程度越浅，食品质量安全危机的严重程度越低”可得出：对于那些积累程度较深的食品质量安全风险，过于强调“应急”反而不是好事。因为食品质量安全风险积累的程度越深，食品质量安全危机的严重程度越高，过于强调“应急”不但不能从根本上解决问题，反而会暂时掩盖问题，错失解决问题的良机。
　　第四，食品质量安全风险管理最适宜避免食品质量安全突发事件所造成的严重后果。据上文所得出的结论“某一起特定的大规模的食品质量安全突发事件就可以使食品质量安全风险与食品质量安全危机之间潜在的因果关系显性化，这是食品质量安全风险与食品质量安全危机之间隐性因果关系的集中暴露，因而容易引起社会关注；多起不明显的小规模的食品安全突发事件逐渐使食品质量安全风险与食品质量安全危机之间潜在的因果关系显性化，这是食品质量安全风险与食品质量安全危机之间隐性因果关系的缓慢释放，因而不易为人们所察觉”，可以得出：食品质量安全风险积累的程度越低，食品质量安全突发事件发生的可能性就越小，对社会造成的后果就越轻，而且此时实行食品质量安全风险管理，可以将食品质量安全危机化解在萌芽状态，收到“润物细无声”的效果。如果不能够有效实施食品质量安全风险管理，往往就会出现食品质量安全突发事件频发的状况，常常是“按下葫芦浮起瓢”，各级政府和部门疲于应付，很是被动，从而使得食品质量安全危机逐步升级，不能从源头上解决问题。
　　食品质量安全管理是与食品质量安全风险相伴而生的。当食品质量安全风险积累到一定程度的时候，就会爆发食品质量安全危机。面对频发的食品质量安全突发事件，中国政府食品质量安全治理结构却呈现出治理体制“失灵”的特征。这种失灵具体表现在：当前我国食品质量安全管理的三个阶段处于非连续的、非全面的、非全程的割裂状态。
　　那么，如何建构一个连续的、全面的、全程的中国政府食品质量安全治理体系呢?根据上文对中国食品质量安全管理分析框架的论述，笔者认为应从以下几个方面建构中国政府食品质量安全治理体系。 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)