论“规划立法”模式的成功与不足

引 言
　　立法规划作为立法惯例在制定法中虽无明确地位却发挥了事实上越来越重要的计划立法功能，并在制定法的体系建设中发挥了重要的作用。难以回避的是“快”字当头的“规划立法”模式也带来了立法项目选择上的避重就轻、立法民意基础薄弱、立法中的部门利益保护等弊端。对效率及数量的强调势必会以立法的民主价值减损为代价，当然也导致了诸多缺陷立法的出现。据统计，新中国成立后至1979年期间制定的法律废止率达97%，1979年至2006年期间制定的法律废止率达34.28%[1]，立法质量和科学化水平着实令人忧虑。在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天，面对新时期立法任务重心的转移，应着重提升立法的民主化科学化水平，追求高质量立法。本文将对从立法实践中归纳出的“规划立法”模式进行理论上的反思，充分认识该立法模式的成功与不足，以期引发对这一领域更多的关注。
　　一、确保了党的领导意志的贯彻，却回避了立法工作中的难点
　　“党领导人民制定宪法和法律，也领导人民遵守、执行宪法和法律。”[2]“人民代表大会和它的常委会就是在党的领导下，代表人民直接管理国家的。”[3]在我国的政治实践中，人大及其常委会是在党领导下的国家权力机关，它们的工作必须根据党的政策方针、围绕党的中心工作这个大局出发。立法工作的重要性和强计划性在中国共产党一系列重要的会议上都表现出来，相应立法工作的重心也是围绕党的工作思路展开。1978年后党的历次全国代表大会都把法制建设和立法工作放到重要地位。全国人大常委会通过制定工作要点来指导自身工作，工作要点中的重要内容就是制订立法规划。1991年党中央发布《关于加强对国家立法工作领导的若干意见》的文件，这是党的历史上第一份确定党中央立法介入范围和程序的文件。该文件发表在七届全国人大任期届满前一年多的时候，当时，我国的法律体系还未完备，许多重要的法律都没有出台。为在限定时间内建成有中国特色的社会主义法律体系，加强对立法工作的领导，立法工作的计划性显得尤为重要。也正是在这一年，全国人大常委会开始制订立法规划[4]。“……全国人大及其常委会的五年立法规划、准备制定的政治性法律和重大的经济法律，有关法律起草中遇到的重大问题，法律审议中重大的分歧意见，以及监督和决定重大事项、干部任免等工作中的重大问题，由全国人大常委会党组报请党中央决定或者批准后再进入法定程序。”[5]不难发现，党对立法规划的批准权的行使保障了从源头上控制了立法项目尤其是重要项目的选择，确保了党的意志及党对立法工作计划安排得到充分贯彻实施。
　　2011年初，中国特色社会主义法律体系基本成型，党的十五大提出的重大政治建设目标如期完成[6]。这标志着中国法治建设中又一个重要里程碑。有学者提出从宪法标准和法律实践标准来衡量，对法律体系的进一步完善还需要制定尚缺位的重要实体性法律和程序性法律，如规范政党执政行为的法律、新闻出版法之类保障这种基本权利的法律，监督宪法、法律实施和促进依法行政的程序性法律[7]。也有学者从立法方略上提出建议，在立法项目的选择上要从“避重就轻”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的艺术，成为在矛盾的焦点上划出的杠杠[8]。党通过立法规划的设定和实施对立法工作进行了宏观的掌控，高效率地完成了较重的立法任务。然而，从基本权利的实施立法、社会主义法律体系的完整性、促进依法行政的角度而言，尚有因各种困难回避的立法难题。在权利保护意识、利益表达需求日益高涨的今天，立法上的有效作为会给执政党利用法律手段解决社会管理难题提供法治途径。在社会主义法律体系已经形成的今天，立法工作进入以修法为重点的新阶段，通过立法规划实施体现效率优先的“规划立法”思路让位于扩大立法民主、提升立法质量的立法思路。这也为党领导的立法工作直面社会矛盾切实加强权利保护提供了重要契机。
　　二、确保了法律的及时出台，却导致了削弱民意基础的“提前投票”
　　从八、九、十这三届全国人大常委会立法规划一类项目实现情况的统计数据来看[9]，立法规划的实现率并不高（实现率为八届60.87%，九届71.43%，十届66.10%，按全国人大常委会法工委统计标准，审议通过未通过均算落实，未审议即未落实）。导致这种现象的原因是，八、九、十这三届全国人大常委会确定的立法项目过多，又不乏我国法律体系中非常重要的法律项目，因此审议时间不够或者审议过程较长致使通过的法律不多，规划实现率不高。但是，不难发现，八、九、十届全国人大及其常委会审议通过的法律基本上都是立法规划内的项目。即使没有完成的立法项目基本都会继续列入下一届的立法规划中。这一现象表明，全国人大及其常委会的立法工作始终围绕着立法规划所确定的立法项目展开。换言之，立法项目只要能进入立法规划，基本上能保证在正式立法程序中获得通过。在我国立法法颁布后，立法规划也没有纳入法律程序的规制中，理论上并不具有明确的“必须执行、完成”的法律效力。相反，如果在政治意义上考量，立法规划的如期完成又是不言而喻的，完成立法规划也是衡量人大常委会工作质量的重要标准。全国人大常委会“要求各部门、各单位高度重视，落实责任，密切配合，确保立法规划如期实现。”[10]实际情况也证明了，审议通过的法律绝大多数是立法规划内已确定的项目，这对亟须法律的及时出台起到了一定的保障作用。
　　实质上立法规划对法律案在正式立法程序之外对其“生死存废”进行了提前投票。一项法律案要想获得审议通过，成功列入立法规划是审议通过的前提。一个立法项目不能列入立法规划，在目前的立法程序中基本上没有进入立法议程获得审议的机会。可能会有的疑问是，提前投票会有什么样的实质性影响呢？立法规划的提前投票效应削弱了立法的民意基础。立法规划的制订控制在有限的范围内，它仅向国家机关而不向公众开放，是一个封闭的过程。即使是向公众征求意见也因为缺乏制度保障而效果不佳。立法规划在正式制度中并没有法律地位，缺乏详细的法律调整。制订立法规划的过程是一个“前立法过程”，这一过程游离于正式的立法程序之外。如果仅就立法规划的编制过程而言，其做法是合理的。但当把这一过程与正式的立法程序衔接，以一种全景式的角度重新审视，可以看出正式立法程序中所做的民主开放性的努力都被消解于这一环节，立法规划的封闭性把立法议案制度中主体广泛的法律提案权重新收拢起来，立法民意基础削弱的结果在所难免。值得特别注意的是，立法规划所投的赞成票同时也消解了法定立法程序的过滤功能，一项法律案能否进入立法机关的审议程序，法律案所包含的相关利益能否得到充分讨论交涉，立法机关能否主导审议议程，不成熟的法律案能否得到有效的拦截。这一系列的问题本应在法定的立法程序内完成，事实上这一过程在立法规划的编制及实施过程中就提前完成了，法定立法程序丧失了应有的过滤功能。试问，这又怎能阻止人们对立法机关产生“橡皮图章”式的联想？ 三、高度整合了有限的立法资源，却制造了对法律案的不同待遇 (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)