论“规划立法”模式的成功与不足(2)

　　在转型期的中国社会，亟须规则创制的立法需求相对于立法资源来说总是过剩的，要在有限的立法资源条件下完成大量的立法活动就必须合理地安排立法资源的使用。全国人大及其常委会会期中许多非立法事务已挤占了大部分的资源，这种窘境也迫使立法者在极其有限的资源中寻求最高效益的排列组合。立法规划是 “规划立法”模式及思路下的必然产物。诚然，立法规划的制订也源于人大和政府需要在党的中心工作基础上互相配合，人大需要制定多少法律，制定什么法律，需要事先确定，这样人大同政府的工作的衔接就比较顺利，能够保证政府的议案及时提交人大及其常委会审议。鉴于全国人大及其常委会的会议召开的庞大成本，只有事先安排好议题才能保证会议进程的有序进行，以免造成全国人大及其常委会的会议出现法律案过多无法安排审议或者法律案过少甚至是没有法律案导致审议资源空置的不正常现象。为了及时将确定了的立法项目准时安排审议，前期的立法调研和论证、起草工作会有时间表的限制，立法规划的实施承载并完成了这样的任务和功能，它事实上高度整合利用了有限的立法资源，缓解了立法资源不足的困境。
　　相对于列入立法规划的国家部门的法律案，代表的法律案就显得不那么“成熟”。这就直接导致了在正式立法程序中，两种法律案的不同制度待遇。立法法和全国人大及其常委会议事规则对代表提出的法律案和国家机关提出的法律案列入议程的处理截然不同[11]，代表提出的法律案在进入议程前面临着实质性审查——既可以列入议程，也可以不列入议程，决定主体具有决定法律案是否列入议程的裁量权；而国家机关提出的法律案在列入议程前仅面临形式性审查，决定主体不具有裁量权只能将其列入议程而不能决定不列入议程。这种审查徒具形式，国家机关法律案显然不会由此而被“淘汰”于会议议程之外。相对于国家机关提出的法律案而言，代表法律案获得审议的机会面临着不同的制度待遇，进入审议议程的可能性将大打折扣[12]。法律案制度审查机制设计暗合了国家立法“规划立法”的思路，恰是因为计划立法是确保出台，是不同国家机关包括立法机关之间相互配合的产物，国家机关法律案在充分协调配合的基础上，已具备提交会议审议的基础，不需要加以审查，可以直接列入议程。国家机关内部已消除争议达成共识的法律案不列入议程简直不可想象。代表法律案显然没有提前纳入计划，没有经过充分的立法调研、论证，显然不具备这样的前提条件，它的提出本身就具有较大的随机性。当然，代表提出的法律案本身还存在着这样那样的不足，这也是导致其不能列入议程进行审查的原因。单纯从制度公平和立法科学性的角度出发，法律案在列入议程前都应当接受实质性的审查，立法机关应摆脱配合立法的角色积极发挥主导作用，根据既定标准审查法律案是否足够成熟从而决定是否列入议程，而不是假定法律案已经成熟，对立法效率的追求不应当以违反立法科学性为代价。
　　四、促成了体制内高效的立法动员，却为部门立法开了方便之门
　　全国人大常委会在拟定立法规划时，都会首先重点征求相关国家机关的意见，立法项目的报送也绝大多数由各国家机关报送。一旦立法项目确定，在立法规划中都会确定相应的起草单位[13]。在法律起草具体工作的实施过程中，一个重要的原则就是既要发挥全国人大专门委员会在立法工作中的作用，又要充分发挥各部门起草法律的积极性[14]。不仅如此，在法律案的起草过程中各专门委员会被要求加强同法律起草单位的联系，督促起草工作按计划进行。承担法律起草工作的部门，都被要求做到任务、班子、时间三落实，在保证质量的前提下，确保按时完成起草任务。除了联系和督促起草单位外，专门委员会还会同起草部门共同研究有关法律的起草原则、基本内容，协助解决立法中的难点和问题，以便对一些重大问题事先充分协商，达成共识。全国人大各专门委员会、常委会工作委员会与国务院有关部门、最高法、最高检会就法律草案的起草相互征求意见和派人介入相互的法律起草工作，以解决意见分歧，保证提请审议的法律草案的质量[15]，从而最大程度上保障既定立法规划的实施。以上是从经验中摸索出的“配合”式立法显然十分高效，我国国家立法之所以采取以国务院及其部门起草法律模式为主的原因，一是全国人大自身能力有限，二是政府部门对情况比较熟悉。由政府部门起草法律是一种现实的选择，况且政治体制内的动员及有资源保障的行政部门相对较高的执行效率对“确保”完成立法规划更加有效。
　　问题的关键是，将视野向立法工作的下游延展后会发现，根据全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会常务委员会议事规则、立法法的规定，专门委员会承担着对对口法律案的审议工作，在专门委员会对国务院部门法律草案起草工作前期已经充分介入并跟踪的情况下，很难想象专门委员会在法定立法程序中的审议中会发挥其应有的实质性作用。针对此现象，学者蔡定剑甚至指出，部门立法模式甚至已经渗入到人大，各专门委员会常代表不同部门的立场[16]。回顾转型期国家立法的历史进程，立法规划的完成乃至中国特色社会主义法律体系的形成不能仅仅要按法律的逻辑来评价，也应该按政治的逻辑来评价。正是立法过程中隐含的这一层“政治的逻辑”，所以对部门立法弊端形成的评价似乎多了一些理解。部门立法长期以来饱受诟病，单从历届全国人大常委会公布的立法规划对起草单位的安排上来看，超过3/4的法律草案的起草由国务院各部门具体负责完成[17]。不可避免的是，部门立法模式很容易导致“立法自肥”现象，使得部门在法律起草过程中“夹带私货”，以扩张自己的利益。当然，部门立法模式的形成也是一种阶段性的现象，在目前人大主导立法模式未能有效运转的前提下，部门立法模式在一定时期内会继续存在。
　　五、结 语
　　在变法模式下，市场及秩序是在国家法律的推动下形成的，法律因而是外加于市场与社会的。因此，变法模式下的立法活动存在着不能契合市场本身要求或者超前、滞后于社会生活发展程度的风险。在中国特色社会主义法律体系业已形成的今天，立法迈向“修法”时代，大规模批量立法活动有充分的理由“慢”下来，高质量今后应成为立法活动的关键词。实现这一目标的不二法门应是反思“规划立法”模式，拓展立法的科学化和民主化空间。舍此，欲速则不达。 注释： (责任编辑：论文发表网)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)