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中国防治荒漠化的法律应对

作者:陈德敏更新时间:2010-10-14 23:42 点击:次

【论文发表关健词】荒漠化；防治；UNCCD；法律应对

【职称论文摘要】

不断加剧的全球性荒漠化，严重侵蚀着人类惬意的生活环境，面对这场快速恶化的灾难，中国也难以幸免。在这场“荒战”中，由于中国荒漠化防治法律体系存在诸多疏漏，使得法律的保障功能无法完全在防治工作中发挥其应有的作用。uNCCD作为第一份荒漠化治理的全球性公约，具

要求各个缔约国都有实施公约的法定约束力，积极采取实际行动并由受影响国家提交具体的“国家行动方案”，同时还强调实施公约和监测公约进展情况所需的机制，使公约具有了更大的可执行性和积极性。而且“该公约在国际水平上是一份创新性的文件，因为它优先考虑直接受此影响的地区的利益，它代替了传统的理念即帮助参与者和合作者。而且，公约处理所有关于土地退化和资源破坏的议题，特别关注那些受干旱和荒漠化严重影响的国家尤其是非洲国家”。这充分体现了国际环境法中的国际合作和共同但有区别责任的原则。
　　一般而言，国际环境法条约采用“自上而下”的模式，一方面在于生态环境是一个整体，任何国家的环境污染、生态破坏都可能带来全球性的灾难。只有世界范同内尽快在大框架上达成一致，才能达到全球保护的目的；另一方面，许多环境条约包含了技术性的规则、规章和标准，这些规范是否构成实在的、可执行的法律义务，一般是难以确定的。因此，大多数的国际环境条约都是以原则性要求为主的“框架性”条约，条约规范通过议定书得到正式发展，而且通过缔约方大会的决定而非正式地发展。而UNCCD并没有首先确定一个具体的全球性行动目标，然后根据缔约方的责任和义务等分配具有法律约束力的行动指标，而是允许各缔约方根据各自的国情和发展优先自主决定其参与防治荒漠化的战略方针和具体措施，采取承诺的方式自我确定没有法律约束力的“国家行动方案”。这种立法模式称为“自下而上”的方式。例如公约未具体规定各国应该如何防治荒漠化，只是强调受影响的发展中国家必须通过制定和履行《国家行动方案》与荒漠化做斗争。受影响国家制定行动方案，提交给公约常设秘书处，接受大会的审查和供受影响的国家交流。公约对国家行动方案的执行给予支持，以达到基本目标。这种“自下而上”的决策反映了受荒漠化影响的国家希望就此问题得到国际广泛关注的迫切心态。由于在公约的执行方面给了各个国家很大的自由空间，因此有利促进了公约的签署和生效，使防治荒漠化问题很快在全球范围内达成了共识。在“自下而上”政策的指引下，对各国强制性的约束弱化，转而强调了激励机制的作用。
　　当然，这种模式也存在一定弊端。虽然UNCCD规定适当时加强相关的现有法律或者颁布新的法律，以提供一种扶持性环境。但无论国际社会还是受影响国家都远未重视，以致“在国际层面上讨论防治荒漠化，当法律方面被考虑到时，它们趋于只是被浅薄的规定。任何对国内法将利用可行的防治措施的期待都是落空的”。许多国家将荒漠化防治的重心转移到政策方面，例如肯尼亚在“政府和合作的机构创造了必要的经济和运行环境以鼓励个人投资于土地治理”。为此，政府建立“国家农业和畜牧业扩大项目”，旨在提高动物管理和生产能力，但努力并没有取得满意的成效，仍有3000多万人受荒漠化影响。过度放牧仍是其土地退化的主要原因。这种“自下而上”的政策强调发挥基层的自主性，强调自主性的参与，主要致力于提高公众意识和技术的传播，却淡化了以中央控制为特征的强制性法律体系的建设。在没有法制保障的情形下，对土地退化这样具有“病理学循环”特征的问题的防治工作，难以持续有效地开展。
　　
　　四、中国荒漠化防治法律应对的主要思路
　　
　　中国作为首批签署UNCCD的国家，自公约谈判之日起就积极参与和促进履约工作，1994年就率先组织编写了《中国防治荒漠化国家行动方案》。但中国在防治荒漠化进程中，并没有遵循公约强调“自下而上”的政策模式，而是依据国情和政治习惯。建立“自上而下”的法制模式，强调政府在环境保护中的主导作用和中央的整体控制。在“自上而下”的法律、政策制定过程中，政府处于明显的优势和主动地位。为了使法律、政策符合合法性的要求而在某种程度上采取了各种形式来吸收和听取民众意见。尽管如此，公民仍缺乏表达自我利益和需要的机会与途径，往往是被动地接受法律、政策的确定。总体上说，政府是政策制定中公民参与的发起者，公民参与模式和选择途径也是由政府来确定的。因此.需在借鉴UNCCD先进实践的基础上，完善中国荒漠化防治的法制建设，提升荒漠化防治的法治效果。
　　
　　(一)为荒漠化防治专门立法
　　必须将荒漠化的防治措施以专门法律规范的形式确定下来，为各种有益政策的施行提供法律强制力，促使各级政府更加积极地履行防治义务。在环境执法过程中遭遇的一个重要难题，就是地方保护主义。由于荒漠化防治的成本和产出一般都处于严重不平衡的状态，政府花了大笔资金进行治理的土地，短期以内不但难以看到生产力的提高，有时候还会出现土地生产力的负增长。在国家还未建立生态补偿制度的情况下，西部荒漠化地区的政府，往往不愿意做这样既无效益又无政绩的事，更何况还要花费巨大的成本。因此，只有将荒漠化防治以法律形式稳定下来，以目标责任制的方式强加给政府，为各种有益政策的持续施行提供法律约束力，才能保证政府积极、持续地进行荒漠化防治。当然，也只有以法律强制手段作为防治荒漠化的最后底线，才能保证荒漠化防治的持续性和有效性。国际、国内环境执法经验都表明，以往强制性的执法手段，往往会因为环境行为主体的广泛性和行为利益的重要性而大打折扣，而“影响－诱导型”手段开始逐步显现其优势。这种方法主要是以经济利益赋予为条件，促使行为主体对环境有害行为进行自我限制。中国防治荒漠化也基本沿着此种路径进行，但需要诸如资金、政策、税收、观念等系统支持，一旦有的方面缺失，便会导致整个手段的失效。在这样的情形下，如果没有法律强制手段作为最后的保障，整个防治体系便有可能迅速崩塌，导致先前花巨资取得的生态成果毁于一旦。因此，在荒漠化防治工作取得了初步成效的关键时刻，应该尽快出台专门法律规范，保证荒漠化防治的持续性和有效性。
　　在具体制度的设计上，可以做如下考虑：首先，明确荒漠化防治的基本原则、具体目标和步骤。其中，基本原则应包括预防原则、生态优先原则和公众参与原则，同时基于科技部门对荒漠化的研究，确定一个切实、可行的治理目标和分步骤实施方案。其次，明确防治荒漠化的各项指标，向不同强度的荒漠化地区分配不同的防治目标，并将此列为政府工作的一个考核标准。对此，需要依据一定标准具体确定不同强度荒漠化地区的名单和区域防治目标，确定对防治成果进行考核的机构以及考核标准与奖惩措施。最后，应完善相应的补偿和救济制度以及各类配套措施，确保在荒漠化防治过中，有稳定可靠的技术和资金来源。比如可以通过政府拨款与民间筹集相结合方式建立一个专门的荒漠化治理基金，基金交由专门机构统一管理使用，各级政府、社会团体和个人均可通过申请方式申请使用该基金。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)