中国防治荒漠化的法律应对(3)

　　2005年，联合国正式发布了《荒漠化报告》，指出全球有10％－20％的旱地退化，粗略估计有1％－6％的早地人口生活在荒漠化地区，受荒漠化影响的地区面积应在600万－1200万平方公里之间。“全球只有3％的耕地能作为优等地或一等地，另外8％的土地为二等或三等地，这11％的土地必须养活今天的60亿人口，到2020年估计为76亿人口”。荒漠化也正在不断吞噬着中华民族的生存和发展空间，致使土地生产力加速衰退，造成严重的经济损失。2005年中国发布第三次全国土地沙化、荒漠化监测结果：2004年全国荒漠化土地总面积为263.62万平方公里，占国土总面积的27.46％，分布于北京、天津、河北、山西、内蒙古等18个省(区、市)的498个县(旗、区)。与1999年相比，2004年全国荒漠化土地面积减少3.79万平方公里，首次呈减少趋势。在某种意义上，荒漠化动态数据表明中国荒漠化整体扩展的趋势得到初步遏制，荒漠化地区已逐步从“破坏大于治理”转为“治理与破坏相持”。但近年来，频繁发生的与土地荒漠化直接相关的沙尘暴，波及了中国北方的大部分地区。可以说，中国荒漠化防治的总体形势仍然紧迫。
　　
　　二、中国荒漠化防治的法律分析与评价
　　
　　(一)荒漠化防治法律体系的不足
　　目前，中国基本形成了专门法律与相关法律、国家法律与地方法规相结合的荒漠化防治法律法规体系，使防治荒漠化的工作具有了基本的法律依据。但是这并非意味着防治荒漠化的法律保障体系已趋完善，相反，从荒漠化防治的现状考察，无论从立法还是执法层面上都存在问题，构建完备的法律体系是进行荒漠化防治的前提和基础。总体上，荒漠化防治法律体系存在着以下不足：第一，缺少统一、专门的防治荒漠化法律，且相关法律、法规与政策之间不配套。与荒漠化防治有关部门的法律法规，分散在《水土保持法》、《森林法》、《农业法》、《草原法》、《土地管理法》等多个法律中。除《水土保持法》是一个关于水土流失(与水蚀荒漠化有关)预防与治理的专项法律以外，其他法或者仅有原则性规定，或者仅规定某一条或几条措施。第二，法律地位较低，缺乏法律权威性。从发布文件的机关和文件的性质可以看出，有些文件不属于法律法规，甚至算不上行政条例，尤其是缺少有关的惩罚措施，这就使得这些政策的落实与执行大打折扣。第二三，《防沙治沙法》和其他单行自然资源法如农业法、森林法、草原法等之间存在着机构设置、职能重叠的问题。《防沙治沙法》包含了新的跨部门管理条款，如果不建立跨部门协同合作的机制，这些条款将与其他单行资源法相冲突。例如，参加中国防治荒漠化协调小组的19个部、委、办、行、局，其主管业务虽然都与防治荒漠化行动有关，但按关联程度却有远近之分，相关责任也有大小之别。由于参加单位的职责不明确，故每次参会其多为做客心态。各参加单位态度趋向消极、冷漠，这显然不利于防治荒漠化行动的开展。
　　
　　(二)《防沙治沙法》的法律局限
　　《防沙治沙法》是中国荒漠化防治的一部专门法律，它将控制荒漠化的技术和管理经验上升为法律原则和制度，在较大范围内实现了跨部门资源立法的融合，是第一部把预防与治理结合起来共同规定的国内法，为荒漠化的有效防治提供了法律依据和制度保障。《防沙治沙法》概括了荒漠化防治的一般原则，将防治荒漠化措施分为两大类，即由主管部门组织和实施的专门措施，以及与其他部门联合实施的跨部门措施。它将沙化土地的恢复和治理作为其立法重点。
　　《防沙治沙法》在实施中的局限性也不容忽视。首先，该法更倾向于概念型法律而不是实施型法律，它必须借助具体的技术规则和相关的法律释义才能更具操作性。比如关于“沙化土地”法律概念的具体化问题，该法控制措施几乎全部集中在“沙化土地”上。因此，如何鉴别沙化土地、界定沙化土地的范围等即成为非常关键的法律技术问题。“沙化土地”不仅涉及技术内涵，而且必须结合经济可行性因素的考虑才能够赋予法律定义，真正被用来赋予个人和团体具体的权利和义务。其次，该法专门性措施的效率和公正平衡问题产生矛盾。专门性措施的主要实施主体是林业部门，在部门内的实施虽然往往比较有效率，但是单一部门的行政法律实施已经显出失之公平和公正。如何使相关资源管理部门参与主管部门内部的荒漠化决策防治过程，成为备受关注的问题。最后，该法涉及跨部门措施的实施成效问题。跨部门措施本身是很好的制度设计，这些规定很多是对现行的资源法律立法的加强。但这些制度的具体实施还依赖这些资源管理部门的执法，而部门执法在现行资源立法没有真正修订、颁布的情况下，其实施的成效非常不确定。
　　
　　三、UNCCD及其立法特点的阐释
　　
　　联合国1994年通过了UNCCD的正式文本，是防治荒漠化领域的第一个全球性公约，也是1992年联合国环境与发展大会之后出现的一个重要的全球性环境条约。UNCCD涉及目标、指导原则，涉及公约缔约国的一般义务、受影响国家缔约国的义务、发达国家缔约国的义务、对非洲的优先考虑以及技术转让与获得、改进和开发，还涉及能力建设、教育及公共意识、区域实施附则、财政资源和机制等诸多方面的内容。其目标是建立一套国际合作体制，促进和推动国际社会在防治荒漠化和缓解干旱影响方面的合作。公约切实贯彻了《里约环境与发展宣言》，

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