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县域治理研究述评(3)

作者:王国红更新时间:2010-12-29 11:31 点击:次

【论文发表关健词】县域治理；政府创新；公共财政：协同治理

【职称论文摘要】

三、县域治理研究的新框架郡县治，天下安。自秦以来县级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元，县域治理历来是安邦定国的基� ８母锟乓岳矗夜丶捌湟韵碌呐┐迳缁岵唤鑫泄执统鞘谢烫峁┝司薮蟮娜

　　
　　三、县域治理研究的新框架
　　
　　“郡县治，天下安。”自秦以来县级政权一直是中国最为稳定的基层政治单元，县域治理历来是安邦定国的基础。改革开放以来，我国县及其以下的农村社会不仅为中国现代化和城市化进程提供了巨大的人力、物力、财力；在城市化和现代化的带动下，县域经济社会也发展迅猛。但是，在现行行政体制下，县域经济发展的自主权与活力受到不同程度的压抑。县级政府与上级政府间事权与财权的分配出现了事权不断下沉，财权不断上移的格局。县级政府不仅承担了指导和推动县域内经济社会发展的重大任务，而且承接了从上级政府下放的地方公共服务责任。在现行体制下，大多数县级政府都缺乏全面履行公共服务职能的财力和能力，农村公共供给的短缺，拉大了城乡发展的差距，激发了农村社会的矛盾，造成了县域治理的困境。要摆脱县域治理的困境，就必须通过县政改革提高县级政府的治理能力，突破制约县域经济社会发展的体制性障碍。因此，我们研究县域治理，就应该把治理理论引入县政研究领域，从理论与实践的结合上，探索提高县域治理水平的新途径，这是县域治理研究的新方向。
　　选择治理理论作为探索提高县域治理水平的分析工具，基于治理内涵的基本精神，契合了县政改革的基本逻辑。治理的基本精神是探索政府、市场和社会三者之间的行为边界和互动关系，以实现公共利益的最大化。中国改革开放三十多年来政府改革的过程，本身就是一个从全能型政府向发展市场经济、培育公民社会的现代法治政府、服务政府转型的过程，这个过程总体上并没有背离现代政府治理的一般规律。当前县域治理的困境，也正是县级政府自身的治理结构和水平不能适应市场经济条件下变化了的农村经济社会环境。因此，治理理论为探索改善县域治理水平提供了一个合适的分析工具。治理理论本身的实践性。要求我们从实际出发，通过实证研究去分析各地的治理状况，探索和总结出适合各地特点的治理模式。由此可见，县域治理研究大致应该包括如下几个方面内容：
　　
　　1.调整政府间权力关系。创新县域治理结构
　　从政府间权力关系的角度来看，造成县域治理困境的根本原因，是县域政权内部结构的失衡，存在着权力运行的悖论。一方面在县级党政结构中，运行高度党委化，人大、政协由于没有人员进入常委会，所承担的法定职能失去了现实权力的支持，造成了县级政权内部结构失衡；由于县域社会发育不够，党政权力也无法受到县域公众的有效监督。另一方面，为了加强对县级党政的纵向控制，在行政权的纵向分割上，主要是通过将重要部门划归中央或者省直管，造成县级政府功能残缺，损害了县级党政主导本地经济和社会的行政能力，妨碍了其对地方事务的管理。因此县域政权改革的逻辑，“是重新思考如何恢复县域政权内部结构的平衡和推动县域社会的发，展。前者需要回到现有的宪法框架下，恢复和强化县域政权各组成部分法定的功能；后者则需要为县域内公民社会和公共舆论的发展创造条件。”这是一个法治与民主同步进行的过程。
　　完善县级政府治理结构，首先是要研究如何调整国家纵向治理结构，包括调整中央和地方、城市和农村之间利益关系。在政治关系上，确立县级地方自治的原则，通过地方选举制度的创新，使得县级地方在服从和遵守国家法律和中央政令的基础上，拥有县行政长官的人事决定权，实现县级政权既向上级负责也向县域居民负责、主要向县域居民负责的转变。其次是调整县级地方横向治理结构，重新规范县级政权内部权力关系。现代社会公共事务的复杂性，公众需求的多样性，决策和管理的科学化、法治化与民主化，要求对公共权力进行科学的功能区分。中共十七大提出要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”，为县级政府内部的改革提供了理论和政策依据。县政改革可以考虑将县级政权分解成决策、执行和监督三个组成部分。决策权掌握在由全县居民直接选举产生的人民代表大会手中，实现人大代表专职化、专业化，切实履行立法、决策和监督的权力；执行权掌握在由全县居民直接选举产生的县长手中，县长是县政大政方针的主要提出者和执行者，被赋予组建县政府的机构设置权和人事权。监督权应当掌握在民意机关、社会公众和司法机关手中，实行多元异体监督。推行县政自治可以按照“党政合一、政表党里”的模式调整党政关系。县长候选人可以在执政党组织内部竞选产生，在有条件的地方也可以推出参政党党员参与县长的竞选，人大代表候选人应当向全社会开放，但执政党人应当积极争取当选。执政党组织的主要任务应当是深人民众调查研究，概括和整合本县域居民的意见诉求，为县长制定施政方案提供依据。同时，组织好县长和人大代表的选举工作。日常情况下，执政党组织和党员应主要通过参与社会组织和居民社区的工作，帮助社会组织和居民进行自我管理，维护社会秩序。由此而来，党组织的领导体制、领导方式、组织结构、活动方式、党员构成等等，都会发生根本性的转变。
　　
　　2.建立公共财政体系。提升县域治理能力
　　自1994年分税制改革和2003年全面启动税费改革以来，由于省级以下政府间纵向的财权与事权分配，普遍存在财权上移，事权下沉的趋势，县级财政收入的基础受到削弱，给县级政府带来了前所未有的财政困难，严重削弱了县级政府的治理能力。只有理顺和规范政府的行政关系和财政关系，深化财政税收体制改革，建立县级公共财政体制，才能为提升县域治理能力奠定坚实的财政基础。从县级财政人手，根据公共服务的供给与需求来分析县级治理能力无疑是一个重要的面向。在借鉴前人研究的基础上，我们认为财政能力、服务能力和应急能力共同构成考察县级治理能力的框架。其中，财政能力是指政府从社会取得政策执行所需资源并提供民众所需资源的能力，可以通过收入能力、支出能力和平衡能力等指标来衡量；服务能力是指政府向民众提供其所需服务的能力，可以通过提供公共服务的对应性、普及度和贯彻力等指标来衡量；应急能力是指地方政府与民间社会互动中，能够规避风险并进行有效的危机管理，确保社会的协调与稳定的能力，可以通过应急制度设置、财政预备费和其他可调资源等指标来衡量。主要目标是评价县级政府运行中特别是提供公共服务过程中所体现出来的治理能力。这三种能力构成县级治理能力的理解框架。因此，从财政角度研究县级政府的治理能力，可以从以下方面展开：一是县级政府与县级财政有何特征。其变化的逻辑是什么；二是县级治理能力与县级财政能力是什么样的关系，财政制度的变化会引起县级治理能力什么样的变化；三是在县级治理中，治理能力与民间资源之间有何关系，它如何影响公共服务绩效；在什么条件下，县级治理处于最优状态；四是如何理解公共需求与策略目标的位序偏离，在什么条件下可以改进等等。在分析和综合上述实证研究材料的基础上，探索和研究强化县级预算管理，稳定县级政府税收来源，合理划分上级政府与县级政府的事权与财权，深化财政体制改革，建立县级公共财政体制的合理方案。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)