落后地区地方政府行政成本支出绩效研究(2)

　　公共财政作为分配公共资源的主要政策工具,财政支出结构直接决定着社会发展的投入和公共服务的供给状况。从天水市财政支出结构看,1993年来基建支出占财政支出之比呈逐年增长的趋势(见表4)。1993-1997年该比例较小,基本在2%以内,1998年以后,基于政府投资拉动经济增长的经济和政策环境,该比例除了2001年和2002年较大外,均在10%之内,2003-2006年稳定在8%左右,2000年及以后该比例整体高于20世纪90年代。而科教文卫支出占财政支出的比例最高年份是20世纪的1993、1994和1995年,其他年份在25%-30%之间,并没有增加。由此可以看出,欠发达地区政府对基本的公共服务投入不够重视,对基本建设更为热衷。
　　
　　城市功能不断完善,但服务水平和管理水平较低。近年来天水市政府实施了一些重大交通及基础设施建设项目,逐渐形成了区域市场体系,金融保险、邮政电讯等发展水平不断提升,使天水作为陇东南商贸物流中心的城市功能和服务功能得到完善。与此同时,服务业发展存在结构性缺陷,产权、咨询、科技等知识型中介组织发展缓慢,水平低,城市服务水平和管理水平依然达不到现代城市要求,整体城市功能在较低层次上运作。?
　　人均收入差距依然较大,弱势群体生活状况未得到根本性改变。2007年城镇居民人均可支配收入8 319元,农民人均纯收入1 803元,但与全国水平比较,分别低近40%和近80%,与甘肃省水平比较,分别低27%和 23%,存在较大差距。2007年最低生活保障覆盖面扩大,低保标准提高了10%,城镇居民医疗保险覆盖面达到69%,新型农村合作医疗的参合率达87.2%。但由于经济总量小,财力有限,社会保障和其他社会援助水平比较低。2007年城市最低生活保障人平均每月173元,加上45元,共计218元/月,农村低保保障标准685元/年,只能在一定程度上起到最低生活保障的作用,还无法解决贫困户的基本生活保障问题,家庭支出以维持最低生活为主,家庭成员以尽快投入生产为主,制约了人力资源发展。?
　　公共事业发展成本依然偏高,挤占了社会性保障支出。近年来,天水市基本公共服务的供给不断改善,但是公共事业发展成本依然偏高,挤占了社会性保障支出。在天水市2006年财政支出中,除农、林、水利、气象、科教文卫等外,仅工业交通等事业费、流通部门事业费和其他部门事业费这三项事业性财政支出共计1.3亿元,占2006年一般性预算财政收入的21.13%。可见,天水市政府也同样需要深化事业单位体制改革,采用合伙制、合作制、公司制等现代企业组织形式改制事业单位,鼓励和支持民办第三部门的成立和运营等,遏制公共事业管理不经济、不规范问题。?
　　以上分析得出,作为落后地区的天水市政府行政成本支出未能达到适度水平,以经济效率和社会公平为核心的政府绩效水平也低,行政成本支出绩效低下,属于低成本-低绩效类型。?
　　二、落后地区地方政府?低成本—低绩效的主要成因分析
　　1.低成本制约了政府绩效的提升。从新公共管理理论角度看,政府行政成本的支出或政府投入总是以追求政府绩效为目标、为回报的,而政府绩效必须以政府成本支出为条件。天底下没有免费的午餐,所以有成本、无绩效甚至负绩效的政府有,但是有绩效、无行政成本的政府是不存在的。以上分析显示,天水市政府属于低成本-低绩效政府。而且,行政成本支出偏低,成本增长与经济增长不协调,波动大;支出结构不合理,有明显的短期化特征等。?
　　过低的成本限制了政府规模和职责的履行,政府提供的公共产品供给与需求严重失调,不能达到公众最低期望的绩效,以致于整个社会的政府行政系统功能不能满足经济社会运行系统的需要,这就是所谓的上层建筑制约了经济发展,成为社会经济发展的障碍,经济发展落后的局面无法得到有效改变,进一步制约政府财力的有效增加和政府管理成本的提高,影响政府绩效,形成低成本-低绩效的恶性循环。?
　　2.行政成本发生存在不规范和软约束问题,制度外成本无法在政府会计成本中全面反映,加大无效成本,诱致政府低绩效。行政管理费用只反映了行政成本中的会计成本或者制度内成本,完全在财政预算范围内,制度约束性和可控性强,实际上,很多行政支出为制度外支出。制度内成本是指行政机关及其工作人员在国家法规制度范围内行政发生的成本,包括预算内行政管理支出资金和预算外资金中允许用作行政管理费用的一部分资金。制度外成本指行政机关及其工作人员违反国家法规制度、因行政权的垄断而产生的成本,包括预算外资金中不能用作行政管理费用的一部分资金。制度外资金和行政人员的腐败收入。由刘尚希主持的国家计委发展规划研究项目“中国公共财政体制研究”研究指出,政府成本中预算内、预算外、制度外三部分各占1/3,照此推算,至少有50%以上的行政成本是预算管理无法约束和控制的,存在一定的不规范性和不透明性,这对我们研究地方政府成本与绩效关系带来了难度。[4]?不规范和无法约束必然会使制度外成本滋生腐败成本,加大制度外成本。而且因腐败而造成的经济损失或成本损失是十分庞大的,在20世纪90年代后半期保守估计平均每年这种经济损失在9 875亿元-12 570亿元,要占到GDP的13.2%至16.8%。[5]?不透明的制度外成本具有衍生性,有加大制度外成本的作用。因为不透明或低透明是阻碍经济发展的隐性力量,是暗箱操作的温床,导致政府行为违规和失范,进而扩大制度外成本。落后地区的情况也是如此,行政成本发生也存在不规范和软约束问题,不排除大量不透明成本的存在,诱致政府低绩效。?
　　3.政府行为短期化。广义上的行政成本支出倾向于短期效应的项目支出,与经济社会可持续性发展的要求不相符合,增加了隐性成本或无效成本,诱致政府低绩效。广义上的行政成本包括政府行政管理费和政府履行职责的所有投入,以及这些费用和投入连带产生的各种成本,包括机会成本、长期成本、社会成本等,这些连带产生的成本在当期无法准确计量,也常常被忽视,所以一般被认为属于隐性成本。行政管理费反映在政府支出中,可以考量和分析,被认为属于显性成本。从显性成本来看,政府支出倾向于短期效应的项目支出。以天水市为例,2006年具有短期显性效应的国家预算内的固定资产投资,占GDP比例为5.82%,比国家的该比例高出?3.61%?,说明落后地区政府行为的短期化更为严重,增加了隐性成本,成为政府低绩效的重要诱因。其根本原因有:(1)作为落后地区,经济落后,财力有限,政府要解决的难题太多,只能优先解决城市建设、房地产开发和经济发展中的企业技术改造等政府的“近虑”问题,对于硬件建设更为热衷,对于具有长远社会效益的公共卫生和环境保护等“远虑”问题只能往后拖。(2)和每一届政府在任期内建政绩和干部人事制度有关。在任期内就要取得人们和上级看得见的政绩,作为政治资本和升迁资本是每一届政府的“经济人”理性追求,也是现行人事制度和业绩考评制度所驱动的。因为短期成绩能够考量,而远期的成绩无法考量,不被当作政府官员的成绩。? (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)