我国农村土地征用中的制度缺陷与主体利益冲突演化(2)

　　
　　二、现有制度约束条件下参与
　　主体利益诉求的异化
　　
　　利益相关主体(Stakeholder)是“任何可以影响该组织目标或被该目标影响的群体或个人”。征地过程中的利益相关主体有地方政府、村集体组织、农民及土地使用者四类群体，其中，村集体组织不仅可以有乡镇、村和村民小组三个层次，而且兼有“农民委托代言人”与“政府行政组织”的混合功能角色，土地使用者只与地方形成买卖交易关系而不用出面与农民直接讨价还价。
　　从土地权利转移与收益分配的实际流程看，征地环节的利益主体实际演化为地方政府与农民两类群体。从两者关系看，农民群体政治维权组织的缺位，使得政府利用行政权力侵占了农民的主体地位及相应权利。在“命令一服从”的传统管理模式及思维定势下，政府超强行政权力与农民弱势的不平等地位，使主体利益诉求出现异化现象。
　　1.角色错位下的政府征地
　　(1)内在动力——寻租的利润空间。按照公共选择理论，政府作为国家公共机关代表并谋求着社会公共利益，但事实上，政府的自利性与社会性并存。作为一个理性政府，其追求的终极目标是政治与经济的双重效用最大化目标。而现代政治运行的轨迹也表明，政府作为官僚机构的载体，具有追求预算最大化、谋求内部私利的自动扩张趋势，理性政府在利益分配上可能会牺牲社会弱势群体的利益。追求财政收入显著增长和任期内政绩最大化为征地提供了足够的动力，而政府对土地用途的管制和土地一级市场的垄断寻租(Rent-seeking)为增量土地供给制度的运行提供了可能便利。分税制改革使地方政府事权无限、财权上收，财政收入捉襟见肘，而土地出让金与征地成本间巨大的利益空间，必然使地方政府产生巨大的寻租诱惑。地方政府频繁动用征收权，采取多征地、多卖地和低价买进、高价卖出的策略实现自身利益最大化。通过垄断土地一级市场的“征地一转让”过程，形成“土地财政”模式。
　　(2)外在压力——行政政绩考核。从各级政府关系来看，在以GDP增长为中心、稳定压倒一切和一票否决制的压力型政绩考核体制下，地方政府唯上是图。由于征地招商可以增加税收、刺激投资、促进地方经济增长，政府产生征地的政绩偏好。具体征地过程中，政府行为表现为一手强、一手弱：在征占农民土地时，不仅以各种途径规避中央政府的法律政策限制，试图非法扩大租金空间；在对失地农民进行补偿和安置时，以挪用或拖欠征地补偿的方式从农民那里攫取租金，甚至滥用警力，引发警民冲突。政府职能的错位和行为畸形扭曲，使处于社会最底层的失地农民，无任何资源和手段挑战地方政府权威，从而无法得到基本生存补偿保障，潜在引发农民的抗议和直接暴力对抗活动。
　　2.生存困境下的农民维权诉求
　　(1)内在动因——权益被无偿剥夺。根据斯科特的“生存伦理”和“道义经济”概念，只有当农民的生存道德和社会公正感受到侵犯时，才会奋起反抗。在“强统治、弱治理”畸形管理模式状态中，失地农民的主体地位及相应权利不同程度的丧失，无法分享土地转让或增值的巨大收益，土地权利被剥夺形成权利贫困，即同城市居民相比，农民在政治、经济、文化等权利方面的差距及由此引起的利益损失，主要表现为经济权利渐进性缺失(流转权益失衡)、政治权利贫困(参与权、知情权与抗争权)、社会保障权利贫困(养老保险和医疗保险)及生存发展权的贫困(高成本的生存方式)。
　　从经济权利看，因层层截留及管理漏洞，失地农民无法全部获取被征用土地的补偿金额。以河北定州“6.11”征地冲突为例，开发商共征用定州市土地1748亩，实际支付征地费用共计5929万元，而绳油村农民最终拿到手中的只有586.69万元(含青苗补偿费)，两者相差10倍。从政治权利看，失地农民缺乏参与知情权。根据《土地管理法》规定，拟订征地补偿安置方案的主体是人民政府土地行政主管部门，即便是征地中的谈判权也被村干部代为行使，农民也无权参与其中，最多具有在土地征用获批准后的被动知情权。
　　(2)外在压力——失地风险及机会成本高。土地不仅具有农业生产资料的生产性收益，而且具有生活、就业、养老、医疗等社会保障的非生产性收益。针对政府征用农用土地主要用于商业性开发的实际，农民需要政府确保的是，不仅提供至少不低于未征地前的各项农业收入，而且考虑到土地增值收益和未来生活成本的上升压力，希望获得更多的补偿费用。
　　就补偿看，虽然我国的征地补偿制度经历了从无偿征收到有偿征收的调整阶段，但现行的征地补偿仍按土地的农业产值来补偿，并未考虑到农民的非生产性收益。年产值倍数法补偿标准既难保证被征地者生活水平不降低，更不足以弥补失地的机会损失。就安置看，无论是“一次性安置”还是“分期安置”，都会使失地农民陷于“种地无田、上班无岗、社保无份、求救无门”的多重窘境。由于失去了赖以生存的相关附属权益，失地农民交换权利束收缩，贫困风险和生存成本加大，自然产生了对政府的不满抵触情绪，若长期的不满情绪不断积聚，就会有引发社会冲突的潜在隐患。
　　3.利益失衡的纠偏制度缺失
　　(1)对政府监管缺失。由于征地权具有强烈的利益属性，失控的征地活动可能滋生腐败现象，而现行的“申请一审查一批准一公告一颁发使用证”征地程序对此无能为力。以“权力制约权力”的机制常遭遇征地权被滥用的尴尬：征地审批前，手续过于简单化，透明度不高，被征地农民无法有效参与其中，自然没有与征地方讨价还价的权利；征地方案实施环节，既无上级权力机构的监控，也缺乏被征地农民的听证和主动参与监督，在征地公告、征地补偿、安置方案及征地真实用途方面形成制度性监督缺位。诸多暗箱操作环节，导致地方政府克扣和挪用土地补偿费用，征地矛盾突出。
　　(2)农民利益诉求不畅通。利益表达是社会各利益主体向政治系统提出不同政治要求并力图使之纳入决策过程的活动，最典型方式就是政治参与，而农民失地权益难以维护的根源在于缺乏有效的政治参与机会与渠道。从现有制度设计的情况来看，失地农民权利救济包括司法救济(法律诉讼)、信访救济(上访和信访)及群体救济(游行、示威、结社等)三种机制。但在“强政府一弱农民”的非均衡状态中，农民利用体制内途径表达利益诉求存在诸多障碍，一些被利用的渠道对受访者群体而言也很少产生实际效用。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)