后危机时代下国际金融监管法律规制比较研究(4)

　(四)加强国内监管机构之间的协调和扩大国际监管合作已成为共识
　　纵观三方金融监管体系,均存在多个监管机构并存的现象,如美国在联邦一级,就有货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司、证监会、商品期货交易委员会和联邦住房企业监督办公室等部门。即使在实现了金融市场统一监管的英国,依然存在实施金融市场监管职责的金融服务局与承担金融稳定职能的财政部和英格兰银行等[9]。而欧盟除存在三大监管机构外,监管权力更是分散在各成员国。纵然,这种多头监管的格局容易造成监管套利,并降低监管效率,但是多头监管也有利于促进监管竞争,发挥专业监管机构的专业性。从三方监管改革方案来看,三方认为多头监管目前依然是各国监管体制的较佳选择,会在较长时间内存在,因此监管协调也会长期存在。目前通过设立法制化的监管协调机构,加强监管机构之间的协调是解决多头监管弊端的较佳选择。美国《改革白皮书》提出成立由财政部领导的金融服务监管委员会,以加强监管协作、信息共享并加强风险识别。在辨别一级控股公司方面,该机构将向美联储提供指导意见,并为解决各监管机构之间的争端提供平台。英国则提出成立金融稳定委员会,负责在金融业的风险和稳定监控方面进行协调。在加强国内监管机构协调的基础上,扩大国际监管合作也成为改革的重点之一。此次金融危机的快速蔓延充分说明,金融创新活动的国际化与金融监管本地化之间的矛盾日益加剧,面对系统性金融风险,任何一个国家无力单独防范和处置,扩大国际监管合作是抗击下一次全球金融危机的必然选择。美国面对国际社会对其金融监管体系的批评和要求扩大国际合作的呼声,以《改革白皮书》做出了回应,力图采取多项措施建立国际金融监管标准,提高对场外衍生品市场、银行业的资本监管标准一致化,并通过建立监管信息共享机制,加强跨国金融机构监管,提升应对金融危机的能力。英国监管当局在金融危机中面对外源性系统风险时表现的无能为力,使其更加认识到扩大国际金融监管合作的重大意义。为此,英国利用G20伦敦峰会主席地位,提出了加强各国金融监管的稳健性、加强国际监管架构建设、扩大欧洲监管合作、改进跨境监管以及提升危机应对能力等具体措施。欧盟也深刻认识到欧盟成员国金融稳定合作机制的缺乏严重影响到危机处置的效率,在金融危机爆发后,欧盟理事会出台了跨国金融危机管理的九项原则,在此基础上欧盟成员国监管当局签订了危机管理和处置合作备忘录。
　　
　　三、对中国启示
　　
　　纵观各方立法改革方案,尽管具体措施存在差异,但其改革方向却十分一致,并突出强调了两大改革重点,即:建立宏观与微观监管的内在有机联系,全面控制系统性风险;加大对金融消费者的保护力度。这表明了未来国际监管改革的发展方向,也为完善我国金融监管体制,突出解决系统性风险监管薄弱和金融消费权益保护缺乏两大制约“瓶颈”提供了改革的借鉴。
　　(一) 建立宏观审慎监管体系,防范系统性风险
　　在传统的金融监管中,审慎监管关注的是单个机构,目的在于防止金融机构的倒闭或出现经营危机。这种微观审慎监管仅关注金融业自身风险状况,并将金融风险进行分割化的规制和监管,已不再适应金融创新业务快速发展下防范系统性风险的要求[10]。为解决微观审慎监管的不足,各国均采取了多项监管改革措施,其中美国改革措施争议最大。美国在改革方案中,空前强化了美联储权力,将其监管范围从原来的银行控股公司扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业,并对具有系统重要性且内部关联性强的大型公司提出更严格的资本金和其他监管标准要求[11]。美联储既是货币政策制定者,也是金融系统性风险监管者,将实现由中央银行到“金融监管超级警察”的跨越,成为美国金融监管的最主要防线。在我国现有监管框架下,能否借鉴美国模式设立“超级监管者”负责系统性风险监控是近期值得理论界关注的问题。
　　1.美联储扩权之法律角色错位
　　美联储成为系统性风险监管者之所以引发了巨大争议,其反映出在理论上关于中央银行角色定位问题。金融危机爆发前,美国一直持中央银行职能增强论,美联储集货币职能和监管职能于一身,并利用1999年《金融服务现代化法》打破分业经营状态,将证券业和保险业的部分监管职能集中,大力拓展其监管权限。美联储这种角色定位是中央银行职能扩大论的表现,其主要依据有三点:第一,中央银行货币职能的充分发挥需要监管职能的有效配合。强有力的金融监管能够确保金融统计数据和金融信息的客观、准确,并能确保金融机构的安全稳健运行和金融体系的稳定,这将有助于建立货币政策的传导机制并有效实施货币政策。并且中央银行的监管职能可以使其保持权威性和超然地位,有利于全面获取制定货币政策的信息,降低货币政策的信息获取成本。第二,中央银行货币政策的实施有助于监管权力的有效行使。货币政策的实施必然需要采取诸如利率、存款准备金、再贴现等货币政策工具,这些与监管政策相互配合,能够很大程度上避免金融监管政策和货币政策的冲突,有利于促进金融监管工作的顺利开展[12]。第三,货币政策与监管政策集于中央银行将有助于金融监管机构保持超然地位,减少行政干预。中央银行的主要职能之一是制定货币政策,发行货币,具有高度的独立性,资金来源能够得到保证,可以使金融监管摆脱财政预算压力,资金的独立将有助于金融监管不受行政干预,从而确保其行使监管权力时的权威性。
　　遗憾的是,金融危机的爆发表明美联储的法律角色错位,然而美联储扩权不仅没有纠正其角色错位,反而进一步扩大了其内在缺陷:
　　其一,货币政策和监管目标之间存在目标冲突。因为“监管当局基本上是通过对银行行为的控制(颁发许可证、管制、规定银行的经营范围等),对银行偿债能力的控制(例如制定与管理审慎监管比率),对银行流动性的控制(管理货币市场从而保证足够的流动性)来监管银行体系的,正是在第三个领域里,银行监管与货币政策产生了撞击。在大多数国家,货币政策当局主要通过对银行流动性的影响来实现其内部(物价)与外部目标(汇率)。”[13]这种双重职能必然使美联储陷入两难境地,一方面央行职责是负责制定货币政策,维持经济平稳运行,注意银行的贷款规模与货币膨胀指数;另一方面金融监管的职责是独立地制约金融业过度扩张,保证银行充足的流动性,防范金融风险。货币政策具有逆周期效应,而监管政策具有顺周期性,此次金融危机的爆发与美联储长期奉行低利率政策不无关系[14]。央行试图通过加大流动性制止经济衰退,但是一旦金融机构再度过快扩张,监管机构应该采取监管措施有效防范风险,但本次美国监管改革并未在货币政策与监管政策之间做出权力的适当分离,而是进一步加大美联储权力,这种制约机制因此不会产生,反之会加大货币政策和监管政策的目标冲突,并且监管目标的过度多元化以及监管职责的过度膨胀,将影响监管的效率和公平,并对金融业产生负面影响。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)