我国农村土地征用中的制度缺陷与主体利益冲突演化

近年来，由于经济转轨、社会转型和社会结构变迁的加快，利益主体的日益多元化与利益格局的非均衡化，使不同阶层间的利益冲突加剧，引发了各种突发性的群体性事件。就农村而言，税费改革后农村突发性群体事件的主要表现形式是农村征地冲突。在城市化进程的推动下，政府征用农村土地的规模不断扩大、补偿额度不断提高，但由此引发的农地冲突却愈演愈烈。特别是随着地方政府动用暴力镇压及知识精英的介入，使征地冲突具有更大的政治爆炸性，可能诱发更大的社会冲突，成为影响社会稳定发展的首要问题。
　　在对类似征地冲突的集体行动(collective be－havior)研究中，国外分别形成了两大主导理论范式：一是以新社会运动理论为基础的欧洲视角，以图海纳(Tourmne)、卡斯特尔斯(Castells)、哈贝马斯(Jurgen Habermas)、梅卢西(Albert,)Melucci)、奥菲(Claus Offe)为代表，试图从生产系统之外，探寻导致社会运动的新结构性根源。二是以资源动员理论为基础的北美视角，主要有戈尔(Kornhauser，Gurr)的怨恨崩溃理论、麦卡锡(John McCarthy)的资源动员理论、麦克亚当(Charles Tiny，McAdam)的政治过程理论及克兰德尔曼斯(BertKlandermans)的社会建构理论等，重点围绕运动参与者是怎样被动员起来而展开研究。
　　国内对于集体行动原动力的解释主要有“面子”、“气”、“怨恨”、“情感”、“压迫性反应机制”等，其中，于建嵘认为是集团外部的压迫性机制。应星认为是“气”导致了农民集体行动的再生产，吴毅则认为集体抗争是受社会生态环境制约的官民博弈。
　　综合国内外相关研究，我们必须思考：政府征用农村土地过程中，产生利益矛盾冲突的根本原因何在?失地农民与地方政府的利益博弈如何最终演化为对抗性的矛盾冲突?要探寻其中的内在逻辑，必须从制度缺陷约束、主体利益诉求及矛盾冲突演化三层面展开分析。
　　
　　一、农村征地制度约束中存在的缺陷
　　
　　新制度经济学视制度为经济活动的内生变量，认为只有在运行良好的制度环境下，土地、劳动和资本等生产要素才能充分发挥作用和功能。在众多制度中，与土地征用相关的制度缺陷是农村征地冲突形成的主要环境约束条件。
　　1.农村土地产权主体缺失
　　作为农村土地集体所有制的法律形式，农村土地集体所有权主要包括占有权、使用权、收益权及处分权四项内容。但农村集体土地的产权主体并不明晰：一是法律对农村土地产权法律规定较模糊，《民法通则》和《土地管理法》都明确了土地属于农民集体所有，但又规定其所有权不能转让，只能通过征收转为国有土地。二是村内集体经济组织、农民集体或村民小组组成的多级所有权主体，使农村集体土地所有权权属不清，矛盾突出。仅就农户拥有的土地承包权看，残缺主要表现在农户对承包土地使用权的内容不明确。中国改革发展研究院组织关于农村土地集体所有的问卷调查表明，认为“集体所有是一个模糊概念”的人占49.1％，认为集体成员共同所有的占33.O％，认为是按份共有的占7.1％，认为是村干部所有的占7.1％，其他占3.6％。
　　土地名义所有权与实际所有权不统一、农村集体土地所有权主体虚拟、集体成员的“退出权”被剥夺，给土地的行政干预、借机寻租和强制征收提供了空间便利。在征地过程中，由于垄断了土地处置权及收益权，政府随时可能通过强制力征用农村集体土地转化为国有土地，并通过出让获取土地所有者权益，而村集体及村民却难以获得土地所有权权益补偿。
　　2.农村土地征用范围模糊
　　土地征用是国家为公共需要或公共用途行使其最高土地所有权(终极所有权)，强制取得私人土地并给予补偿的一种措施。土地征用权的行使是一种强制权力，因而便存在土地征用权被滥用的可能。世界各国一般均以公共利益的潜在需要和满足社会公共福利增长作为征地是否合法的唯一准则。
　　目前，我国关于征地目的范围的法律规定相互矛盾。一方面，《宪法》第10条第三款和《土地管理法》第2条第四款，虽然明确规定征地前提必须是为“公共利益的需要”，但又未能对“公共利益”的外延做出明确的阐释和界定。另一方面，《土地管理法实施条例》第17条规定“国家进行经济文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地可予以征用”，将征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。公共利益被滥用的结果是纵容了政府的制度性寻租行为，导致政府征地行为缺乏规范，进而侵害农民的土地权益，诱致了征地矛盾。
　　3.失地补偿安置制度不到位
　　补偿标准不合理、不公平是导致农村征地中利益冲突的直接诱因。《农村土地承包法》明确规定，农民的承包土地被征用时有权获得征地补偿，但现行的征地补偿安置未与农民土地承包经营权挂钩。
　　从补偿看，一是征地补偿费费种不全面，仅列土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等四项；二是补偿标准过低，仅按照被征耕地前三年平均年产值的6－10倍和4－6倍计算征地补偿；三是补偿分配不合理。征地过程中参与主体地位的不平等，使征地收益在国家、农民集体和农民间进行分配时，容易产生层层欺瞒、截留的现象。一项调查显示，在耕地非农化的过程中，农民只得到土地收益的5％－10％，村以上政府及部门得到60％－70％，且对补偿款的分配、管理中会出现层层截留及不当使用的漏洞，导致农民利益进一步受损，各利益主体间产生了矛盾冲突。
　　从安置看，现行《土地管理法》对安置的责任主体、具体内容和安置形式都未明确规定，只是简化为“地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营，兴办企业”。实际操 作中，地方政府采用“一脚踢”、“买断式”的货币安置方式使失地农民不断被边缘化，产生相对剥夺感，诱发不满情绪，为引发征地冲突埋下隐患。
　　保护弱势、确保公平是法律制度的立法准则，明晰主体权益边界、规范土地征用的有序进行也是土地征用制度的应有要义。但现行土地征用制度过分强调行政强制性，而忽视被征地农民的合法利益。在农村集体土地产权制度、土地征用的公益性、土地收益实现及集体土地市场培育等方面的基础性缺陷，导致征地主体泛化、土地征用权滥用、征地范围界定模糊，给行政强制权对被征地农民权益的侵占留下了操作空间。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)