高等学校内部治理结构的完善与办学自主权的实现(2)

　　
　　二、我国高等学校内部治理结构
　　的缺陷与缘由
　　
　　所谓高等学校内部治理结构是指为维护高校的公益性目标，保证高校持续、健康、有序的发展，由法律法规等规定的有关高校内部权力分配与制衡的制度体系，其实质是对高校内部权力分配与制衡所作的一种制度安排，以达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，追求各方利益的协调和均衡，从而健全以权力机制的构造与配置为核心内容与运行机制的高校治理结构，最终完成大学的责任与使命。目前，我国高校内部治理结构中的权力构造与配置，在相关的教育法律法规中已有原则性的概述与表达。比如，依据《中华人民共和国高等教育法》的相关规定，中国大学实行党委领导下的校长负责制。党委常委和校长、副校长由主管部门的党组织决定任命，其中党委常委必须在党内选举的基础上，由上级党组织任命；学校党委对学校干部有任命权，对重大事项有决定权，校长对行政、学术、教学、外事等工作有决定权。学校学术委员会作为学校的“咨询机构”、“审议机构”为学校的教学、科研提供保障。教职工代表大会居于参政、监督地位。但在实际的运作层面，我国高等学校内部治理结构存在着极大的缺陷。
　　一是行政权力与政治权力重叠。我国《高等教育法》第39条所确定的“国家举办的高等教育实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”，是高等学校内部领导体制与行政体制的统一，党委行使的是政治权力，校长作为高校的法人代表，行使的是行政权力。但在目前高校管理过程中，“权力集中于政治权力与行政权力，政治权力与行政权力又集中于党委，有的地方甚至集中于党委书记和校长”，甚至有的地方院校中党委书记与校长是同一个人。显然，在这种体制下，“若党政合作好，就会产生强大的合力；若合作不好，就会给学校工作和发展带来影响和损失；若一强一弱，一方代替另一方，则不存在合力，一方等于虚设。”
　　二是学术权利日益式微，造成了行政力量对学术力量的不断僭越。高校是传授高深学问的场所，学者理应有充分的学术自由权，其在本领域内能够独立自主地进行研究与教学，但是，我国的现实则是相关法律法规“没有对学校的学术组织的权利作出刚性规范，导致学术组织行政化与学术组织功能退化”。行政力量干涉学术事项过多，以致损害学术自由，比如学术组织结构和功能的行政化，“我国高校的组织结构或原来的校系教研室，或现在‘升级版’的校院系，在严格意义上并不是一种学术组织，而是一种教学行政管理组织”，学术领域与行政领域模糊化，学术人员在评价体系中缺位。那么，到底如何认识高校治理结构中行政权力与学术权力的关系?二者在什么关系状态下才有利于高校办学自主权的落实?抑或高校是什么性质的社会组织?简单地讲，高校作为典型的学术组织，学术是其本性，行政权力是为学术服务的，没有学术的自治、自主，没有自治、自主的学术，没有独立之精神、思想之自由，高校自主权是不可能实现的。
　　三是监督权弱化。在高校内部治理结构的权力配置机制中，教职工代表大会本应行使监督权，因为教代会是教职工行使民主权利、民主管理学校的重要形式。但现实却是教代会既无法行使对学校党委决策权的监督，也无法有效行使对学校行政权的监督。因为，从权力隶属关系来讲，高校党委是在高校党的代表大会基础上由上级党委任命的，它只对党代会和上级党委负责，并不对教职工代表大会负责。而且依据《高等学校教职工代表大会暂行条例》第3条、第8条的规定：“教代会应坚持四项基本原则，遵照党的方针、政策和国家的法律、法令，在学校党委的领导下行使职权。”所以，依靠教职工代表大会无法行使对高校党委、学校行政的监督。高校内部治理结构中的权力配置，无法形成相互制衡，必然会产生权力的寻租和腐败。
　　四是高等学校治理结构实质上是一种典型的“国家控制模式”。这种模式下的高等教育制度缺乏创新，而且表现出二者权力的极度不平衡。首先，教育行政关系中过于彰显政府的行政指导、控制与命令，忽视了政府义务和责任的承担，造成信息失真、不对称等现象。其次，教育行政关系是由行政主体和行政相对人构成的，在彰显教育行政机关的权力时，则必然弱化行政相对人的权利，强调政府的优势地位忽视行政相对人的主体地位，缺乏对行政相对人的权利的研究。再次，《教育法》、《高等教育法》等法律法规虽然对高校的权利与义务作出了相应的规定，但这些权利是学校基于民事主体或者法律、法规授权的行政主体的资格而取得的办学自主权，并没有对高校作为行政相对人的权利进行说明，容易造成政府与高校间权利与义务的脱离，导致政府对行政相对人权利的侵犯。
　　显然，整体来讲，我国高等学校内部治理结构中存在着的行政权力强势，学术权、监督权弱化、政府主导的现象，与中国高等教育体制中的行政化、官僚化有着直接的因果关系。中国管理体制的高度行政化和官僚化已经较为透彻地渗透于大学的学术研究和评价体系中，从而使得学术权力依赖和服务于行政权力。教育主管部门习惯于用行政管理的逻辑和方式来管理大学，按照行政组织的结构和方式来设计大学的内部组织，确立管理中的隶属和服从关系。政府垄断教育资源，将举办权、管理权、办学权、评价权集于一身，大学的办学自主性和学术独立性的空间十分有限，导致学校失去办学活力；没有办学自主权，大学依照行政命令办学，缺乏特色发展，其结局自然是千校一面；没有学术自治，学术资源的分配、学术评价由行政权力主导，学者受制于学术制度，难有独立的思考；没有教授治校，行政权力压制甚至于取代了学术权力，大学忘却了教育规律和学术规律；没有学生自治，学生仅仅是教育的对象甚至于被认为是客体，受教育者的权益难以得到尊重和维护，学校也就没有提高教育质量、改善教育服务的竞争压力。
　　具体来讲，造成这种局面的原因是多方面的，主要表现为：一是大学主体性地位的缺失——普遍存在着党委的领导权与校长行政权不分、国家法律法规的执行权与学校自身的自主权不分；二是大学自我目标的迷失——本应以公益性为目标，却以经济效益为自我目标；三是大学功利化的驱使——层出不穷的学位班与课程班、扩大热门专业自费生的招生名额等屡禁不止；四是大学法治化的柔弱——高校自由裁量权的滥用；五是监督权的弱化，教职工代表大会几乎没有说话的权力，成了学校的“行政扩大会议”。 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)