论“碎片化”政府管理模式及其改革路径

“碎片化”政府管理模式形成于工业革命时代,其专业分工、功能分割的古老理念在一个多世纪的管理实践中产生了积极的贡献,同时也导致了诸多流弊。20世纪70年代末,西方各国新公共管理运动所采取的一些分散化、分权化的改革措施,在某种程度上加剧了政府管理“碎片化”的状况。20世纪90年代中后期,西方国家继新公共管理改革之后进行了第二轮政府改革运动。在对传统官僚制和新公共管理改革进行深刻反思的基础上,“整体型政府”(Holistic Government)开始成为一种新的改革趋势和动向??①?。在网络化、信息化发展和普遍应用的今天,为适应网络化、信息化社会发展的要求,更好地满足数字时代公众对政府公共服务的多元需求,“整体型政府”无疑是一种理想的政府管理与运作模式。构建“整体型政府”必将成为打破政府分割的一种管理革命。
　　一、“碎片化”政府管理模式的形成
　　“碎片化”,原意是完整的东西破碎成诸多零块。它最先在传播学中使用,是描述社会传播语境的一种形象性说法。西方学者李侃如(Lieberthal.K)、兰普顿(D.M.Lampton)等用“碎片化”来描述有关中国的决策体制,强调政府各部门的官僚会根据其所在部门的利益进行政策制定或影响政策制定过程,中央政府各部门之间、中央和地方政府之间、各级地方政府之间通过在项目谈判中的争论、妥协、讨价还价,最后才制定出公共政策
　　参见Lieberthal , Kenneth G.& David M. Lampton,Bureaucracy , Politics and Decision:Making in Post-Mao China,Berkeley : University of California Press,1992,p.278.
　　。如今,“碎片化”一词广泛运用于技术领域、社会领域和政治领域。在政府管理领域,“碎片化”指向的是部门内部各类业务间分割、一级政府各部门间分割以及各地方政府间分割的状况。“碎片化”政府管理模式的形成和发展经历了一个较长的时期。
　　(一)萌芽阶段
　　
　　大多数学者一般都把18世纪大英帝国工厂制度的出现定义为复杂组织的起点。生产资料及劳动力在工厂集中、专业化劳动分工、管理专业化、工厂和设备的经济回报等是经济学家亚当•斯密研究的重要内容。亚当•斯密在1776年出版的《国富论》中,满腔热情地表达了自己的一个新观点,“劳动生产率上最大的增进以及运用劳动时所表现的更大的熟练、技巧和判断力,都是分工的结果”
　　[英]亚当•斯密:《国富论》,郭大力、王亚南译,商务印书馆1981年版,第5页。
　　。他在一个专门制造大头针的工厂研究了两种类型的生产形式:工匠生产和将工作分割成细小的、狭窄的任务的团队生产。结果表明,那种细分了劳动分工的团队生产表现出高得多的生产效率。这个分工出效率的原理在以后的社会生产中得到了极大的证明和应验。19世纪中期,工业革命中涌现出来的各种新发明和新技术为劳动专业分工在社会各领域的扩展提供了更为坚实的社会条件,传统的“通才式”工匠生产方式逐渐让位于基于专业分工而形成的工业化大生产。在工业化模式的影响下,政府组织结构逐渐按照亚当•斯密在《国富论》中提出的分工原则进行设计,开始以各种划分为特征,形成大规模、组织化的政府职能部门。
　　(二)形成阶段
　　19世纪末20世纪初,随着工业革命的进一步发展,一群工程师开始运用科学方法来杜绝工厂和组织中的浪费和低效率现象,并通过财务核算、成本控制以及激励工人的利润分享计划来提高劳动生产率,组织中的专业化和分工化倾向进一步得到了强化
　　参见[美]拉塞尔•M.林登《无缝隙政府——公共部门再造指南》,汪大海译,中国人民大学出版社2002年版,第24页。
　　。此时,出现了以泰勒为代表人物的“科学管理理论”。泰勒对不同工厂的绝大多数处于生产第一线的工人进行了科学的时间和动作研究,其目标是把工作分解为能够被那些只接受了极少教育的工人迅速掌握和完成的最简单任务。为了使工厂的工作流程达到合理化,他还提议设立一个由高度专业化的“职能领班”组成的计划部门。泰勒的工作进一步推动了管理活动朝着劳动分工、专业化、严格控制以及计划者与执行者分离的方向发展。在科学管理理论的影响下,早期的行政学者如怀特、威洛比、古利克等人开始探索公共行政的一般原则和原理,专业化分工、管理层次与幅度、统一指挥等原则在邮政、教育、卫生保健、警察工作等政府部门的工作中得到了广泛的应用。
　　与此同时,为适应工业化大生产对组织理论的需要,韦伯(Max Weber)提出了著名的“官僚制”理论。官僚制组织体系的特点是:合理的分工,等级森严的权力体系,依照规程办事的动作机制,形式正规的决策文书,组织管理的非人格化,适应工作需要的专业培训机制,合理合法的人事行政制度
　　参见丁煌《西方行政学说史》,武汉大学出版社1999年版,第83-86页。
　　。根据这些原则,官僚制能够成为层次结构分明、规章制度严格、职权职责明确、各级官员称职的行政管理体系。韦伯坚信,“推进官僚制度的决定性理由一直是超过其它组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦、降低人和物的成本,在严格的官僚制治理中,这一切都提高到最佳点”
　　引自[美]文森特•奥斯特罗姆《美国公共行政的思想危机》,毛寿龙译,生活•读书•新知三联书店1999年版,第37页。
　　。在工业化时代,人们普遍认为官僚制意味着组织方式的理性和效率,是指挥和控制现代社会最有效、最标准的方式。它给政府带来的逻辑规范就像装配流水线给生产企业带来的逻辑规范一样。这种基于专业分工、等级制管理的官僚制组织形式虽然曾遭到过不少批评和诟病,但在20世纪80年代以前一直占据着公共行政的正统地位。
　　(三)发展阶段
　　20世纪70年代末,针对传统官僚制机构臃肿、效率低下、反应迟钝等弊端,西方各国先后开展了以“政府再造”为内容的新公共管理改革运动。新公共管理改革的一个基本思路就是大量借鉴工商企业的管理方法(私有化、分权化、市场检验、强制性竞争等)对政府组织进行改造,从而达到提高行政效率、改善公共服务质量的目的。在政府管理模式方面,形成了所谓的“企业家政府”组织模式。“企业家政府”的核心理念就是把合理利用资源、注重效率的企业家精神移植到政府管理中来。在内容上,无论是奥斯本提出的政府再造10项原则还是彼得斯提出的政府未来治理的4种模式,其突破性的变革在于大量建立执行机构或半自治性的分散机构,让它们负责公共项目的执行和公共服务的提供。从而使政府组织结构从大型化、合理化、垂直整合等级的官僚制组织模式转向分散化、独立化、分权化和灵活性的组织模式。　二、“碎片化”政府管理模式的流弊 (责任编辑：nylw.net)转贴于八度论文发表网: http://www.8dulw.com(论文网__代写代发论文_论文发表_毕业论文_免费论文范文网_论文格式_广东论文网_广州论文网)